PENERIMAAN NEGARA BUKAN PAJAK : penelusuran terhadap sebuah konsepsi[1]
Penggunaan penerimaan Negara secara langsung oleh kementrian/ lembaga adalah sumber inefisiensi dalam pengelolaan anggaran Negara. Pernyataan seperti ini telah dikemukakan oleh para Ahli Keuangan Negara sekitar 400 tahun yang lalu.
Entah itu merupakan suatu hal yang dibesar-besarkan entah tidak, kenyataan yang diungkapkan dalam berbagai kepustakaan tentang (Hukum) Keuangan Negara yang ditulis oleh berbagai Ahli Keuangan Negara di Eropa, memberikan contoh sebagai bukti nyata.
Dengan adanya kemudahan untuk menggunakan penerimaan secara langsung, hampir semua kementrian/ lembaga yang memiliki penerimaan terkait dengan layanan yang dihasilkannya cenderung menghabiskan dana tersebut. Ini semata-mata untuk menghindarkan kewajiban menyetorkan penerimaan tersebut ke Kas Negara. Sebaliknya, bila penerimaannya kurang mencukupi kebutuhannya, mereka selalu meminta tambahan kepada pemerintah, cq. Menteri Keuangan.
Ini sebenarnya merupakan sikap psikologis para pengelola keuangan yang akibatnya sangat berpengaruh pada pengelolaan keuangan Negara secara keseluruhan, terutama pada saat itu.
SUMBER UTAMA
Upaya Pemerintah memperoleh uang untuk membiayai kegiatannya sangat beragam. Yang pasti, disamping mengandalkan penerimaan yang berasal dari harta kekayaan milik kerajaan (pemerintah), dari pemberian layanan yang dilakukan oleh pemerintah, dan dari penerimaan lainnya yang memiliki kategori khusus (parafiscal), juga berasal dari berbagai jenis pajak yang dipungut dari rakyat.
Tiga jenis penerimaan yang pertama tersebut dikenal dengan nama penerimaan domanial (revenues domaniales). Yaitu, merupakan penerimaan negara yang pada hakekatnya bersumber dari semua milik negara, termasuk di dalamnya kekuasaan atau kewenangan tertentu yang dalam pelaksanaannya dapat menghasilkan penerimaan negara.
Secara konkrit, penerimaan dimaksud berasal dari penjualan hasil kekayaan alam dan kekayaan yang menjadi milik negara. Disamping itu, penerimaan ini juga berasal dari hasil pemberian fasilitas atau ijin kepada kelompok masyarakat tertentu untuk melakukan kegiatan tertentu. Oleh karena itu, bila diperhatikan, penerimaan jenis ini terserak di berbagai kementrian tergantung pada tugas dan fungsi kementrian yang bersangkutan.
Secara umum sifat sumber penerimaan pemerintah ini berlawanan dengan penerimaan pajak, yaitu dalam bentuk adanya imbalan langsung.
Bila kita sekilas melihat penerimaan Negara dalam struktur anggaran Negara di berbagai Negara pada saat ini, kita hampir tidak percaya, bahwa penerimaan Negara yang berasal dari penerimaan bukan pajak tersebut dulunya merupakan penerimaan Negara yang utama.[2] Ini tidak lain karena saat ini jumlahnya relatif sangat kecil dibanding penerimaan jenis lainnya. Walaupun, bila diamati secara lebih seksama, kecilnya jumlah penerimaan tersebut sangat mungkin dipengaruhi oleh pola pengelompokan (klasifikasi) yang kini digunakan.
Semula, penerimaan domanial ini diartikan sangat sempit. Yaitu, hanya mencakup penerimaan yang berasal dari pengelolaan kekayaan milik Negara dan hak-hak yang melekat pada kewenangan negara. Sebagai contoh, misalnya : penerimaan yang berasal dari penjualan hasil hutan, dari pemberian ijin penambangan, pemberian ijin pemanfaatan lahan, pemberian ijin berburu, dan lain sebagainya.
Namun demikian, sebagaimana dikembangkan di Itali, dalam penerimaan domanial ini kemudian dimasukkan pula penerimaan yang berasal dari pengelolaan kekayaan Negara yang berbentuk perusahaan. Disamping itu, juga penerimaan pemerintah yang berasal dari pemberian layanan kepada masyarakat untuk kegiatan industrial maupun komersial. Sehingga cakupan penerimaan jenis ini, kini, sudah sangat jauh berkembang.
Penerimaan bukan pajak berikutnya adalah penerimaan yang dikenal dengan sebutan pajak administratif (administrative tax/ taxes administrative[3]). Terlepas dari nama yang diberikan kepada penerimaan jenis ini, yang pasti bahwa pajak administratif merupakan sejumlah uang yang dibayarkan oleh masyarakat atas layanan pemerintah yang bersifat non industriel.
Masyarakat memang diwajibkan memberikan imbalan atas jasa tertentu yang diperolehnya dari pemerintah. Walaupun, dalam hal-hal tertentu, pemerintah memberikan layanan tersebut secara cuma-cuma kepada kelompok masyarakat tertentu , karena sebenarnya layanan tersebut masih merupakan kewajiban pemerintah. Contoh yang cukup jelas untuk penerimaan Negara jenis ini, antara lain, adalah pembayaran untuk mengikuti pendidikan tingkat tinggi.
Jenis terakhir penerimaan negara bukan pajak adalah parafiscal. Diakui oleh para Ahli Keuangan Negara bahwa penerimaan jenis ini sangat dekat sifatnya dengan pajak. Yaitu mengandung paksaan dan seringkali tanpa diimbangi oleh pemberian jasa dari pemerintah. Penerimaan ini merupakan sejumlah uang yang dibayarkan kepada pemerintah utk tujuan tertentu dlm rangka menjamin pembiayaan kegiatannya, mis : asuransi sosial.
MENGANDUNG HAK DAN KEWAJIBAN
Kemudahan menggunakan dana yang diperoleh sebagai imbal jasa layanan pemerintah telah mendorong berbagai kementrian/ lembaga pada akhir-akhir ini untuk menciptakan penerimaan Negara di masing-masing instansinya. Euphoria ini ternyata juga didorong oleh adanya tafsir yang kurang tepat terhadap pengertian government engineering, yang kemudian memunculkan usaha untuk menutup pembiayaan melalui penerimaan dari layanan pemerintah dengan menetapkan target penerimaan.
Dalam mencandra apakah suatu penerimaan merupakan penerimaan Negara bukan pajak kita dapat melakukan dengan menjawab dua pertanyaan.
Pertama, apakah layanan yang dibutuhkan oleh masyarakat tersebut merupakan kewajiban pemerintah? Kedua, apakah pemerintah melaksanakan sendiri produksi untuk layanan tersebut ? Bila jawaban untuk kedua pertanyaan di atas adalah ‘ya’, dapat dipastikan bahwa pemerintah wajib melakukan pungutan terhadap layanan tersebut. Dan hasil pungutan tersebut dapat dikategorikan sebagai penerimaan Negara bukan pajak.
Namun demikian, pertanyaan di atas baru merupakan pertanyaan dasar yang harus dikembangkan dan didukung oleh pertanyaan lainnya. Antara lain, kalau benar yang disediakan oleh pemerintah merupakan layanan yang dibutuhkan masyarakat, mengapa masyarakat harus membayar ? Mengapa bukan dibiayai melalui system perpajakan ?
Terhadap pertanyaan ini, masyarakat perlu diberikan pemahaman bahwa ternyata layanan yang dibutuhkan masyarakat tersebut bukan merupakan layanan dasar yang dibutuhkan oleh seluruh masyarakat yang dikenal dengan istilah public goods. Layanan dimaksud merupakan layanan tertentu yang hanya dibutuhkan oleh sekelompok masyarakat tertentu. Hal ini tentunya akan terasa tidak adil bila biaya produksinya ditanggung oleh seluruh lapisan masyarakat melalui system perpajakan. Ini adalah kata kunci.
Namun demikian, karena memang secara prinsip merupakan kewajiban pemerintah untuk menyediakan layanan tersebut, pemerintah memiliki kewajiban pula untuk melakukan pembiayaan. Dari pemikiran tersebut diperoleh suatu gagasan pembiayaan bersama (cost sharing principle) antara pemerintah dengan kelompok masyarakat yang membutuhkan.
Terkait dengan masalah pelaksanaan layanan, seringkali dibutuhkan kegiatan pendukung agar layanan pemerintah dapat dilaksanakan sesuai kebutuhan. Dalam kegiatan pendukung ini, seringkali pemerintah, karena berbagai alasan belum mampu melaksanakan. Oleh karena itu, seringkali pula kegiatan tersebut dilaksanakan oleh pihak-pihak tertentu setelah memperoleh ijin atau memperoleh pengakuan dari pemerintah.
Dalam hal seperti yang belakangan tersebut, pemerintah tentunya tidak berhak memungut imbalan dari masyarakat.
PERLU EKSEPSI
Pemberian otorisasi untuk menggunakan dana secara langsung kepada kementrian/ lembaga tertentu, sebagaimana dikemukakan di awal makalah ini mengundang kritik berbagai ahli. Sisi negatif yang muncul antara lain adalah sebagai berikut.
Pertama, mendorong inefisiensi di kementrian lembaga, karena adanya keinginan untuk menghabiskan sebanyak mungkin penerimaan yang mereka peroleh. Sementara itu, kementrian/ lembaga tersebut tetap meminta alokasi dana anggaran kepada Menteri Keuangan yang berasal dari sector perpajakan.
Kedua, oleh karena tidak semua instansi pemerintah dapat menghasilkan layanan yang dapat menghasilkan penerimaan yang dapat langsung digunakan, kenyataan tersebut di atas menimbulkan sikap iri. Sikap ini dapat menimbulkan akibat dalam bentuk perubahan sikap pemerintah dalam memberikan layanan kepada masyarakat. Konkritnya, berbagai instansi kemudian berlomba-lomba menciptakan layanan tertentu sekedar untuk memperoleh penerimaan yang kemudian dapat digunakan sendiri. Padahal, harus diakui banyak layanan pemerintah yang mestinya bersifat gratis, karena merupakan layanan dasar yang harus disediakan oleh pemerintah.
Namun demikian, perkembangan penerimaan Negara bukan pajak di berbagai instansi dipandang oleh sebagian ahli memiliki nilai positif. Menurut mereka, pemikiran ini mendorong masyarakat untuk berpartisipasi aktif dalam membiayai sendiri kebutuhan mereka. Hal ini justru akan menimbulkan sikap rasional dalam penggunaan layanan publik. Di sisi lain, terutama ditinjau dari anggaran Negara, peningkatan penerimaan ini akan secara alamiah memilah kegiatan-kegiatan yang sebenarnya dapat diselenggarakan oleh pihak-pihak tertentu dengan kegiatan yang memang harus dilaksanakan oleh pemerintah dan dibiayai melalui sector perpajakan. Langkah ini akan membuat organisasi pemerintah menjadi lebih ramping, sehingga konsep debugetisasi dalam anggaran Negara dapat direalisasikan.
Dalam segi pengelolaan, penerimaan Negara jenis ini memerlukan pola yang berbeda dengan penerimaan pada umumnya. Oleh karena penerimaan Negara bukan pajak merupakan penerimaan yang dapat digunakan secara langsung oleh kementrian/ lembaga, pengelolaannya harus diperlakukan secara khusus. Artinya, penerimaan ini tidak seperti penerimaan pada umumnya yang mengikuti kaidah umum penerimaan Negara, pengelolaan penerimaan ini tidak tunduk pada prinsip universalitas dan prinsip non-affektasi.
Karena berbagai alasan praktis, seringkali pengertian ‘dapat digunakan secara langsung’ diartikan secara harafiah. Yaitu, bahwa secara fisik uang yang diterima tidak disetorkan terlebih dahulu ke kas Negara, melainkan langsung digunakan untuk pembiayaan kegiatan dalam rangka pelaksanaan fungsinya.
Namun demikian, kendati terjadi pertautan langsung antara penerimaan dan pengeluaran (affektasi), pengelolaan penerimaan ini harus tetap mengikuti azas bruto. Artinya, baik penerimaan maupun pengeluaran terkait dengan kegiatan yang dilakukan oleh instansi yang bersangkutan harus sepenuhnya dilaporkan kepada Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara. Laporan kepada Menteri Keuangan tidak dapat dilakukan secara netto, dengan cara melaporkan jumlah yang tersisa dari penerimaan dimaksud setelah dikurangi pengeluaran untuk biaya penyediaan layanan.
Satu hal lagi yang perlu dikemukakan terkait dengan sifat-sifat khusus penerimaan Negara bukan pajak ini. Oleh karena penerimaan Negara jenis ini langsung dikaitkan dengan penyediaan layanan kepada masyarakat, besarnya kebutuhan pendanaan yang diperlukan oleh setiap kementrian/ lembaga akan berbanding lurus dengan peningkatan penerimaan yang dihasilkan. Dengan kata lain, setiap terjadi peningkatan penerimaan akan secara otomatis meningkatkan pengeluaran instansi yang bersangkutan.
PERKEMBANGAN DI INDONESIA
Bila diperhatikan, pemikiran tentang penerimaan negara bukan pajak dalam system anggaran Negara kita tidak berbeda dengan yang terjadi di berbagai Negara lain. Oleh karena pola klasifikasi penerimaan yang selama ini dianut oleh Indonesia telah menempatkan penerimaan Negara bukan pajak sebagai penerimaan Negara dengan nilai yang relatif kecil.
Di masa lalu, masyarakat dikesankan bahwa yang dimaksud dengan penerimaan Negara bukan pajak hanyalah penerimaan yang tercantum di bawah rubrik penerimaan lain-lain dalam anggaran kita. Penerimaan tersebut antara lain terdiri dari laba usaha dari perusahaan-perusahaan Negara, hasil penyelenggaraan lotere, hibah, serta lain-lain penerimaan. Dalam kelompok terakhir ini, dimasukkan penerimaan kementrian/ lembaga yang berasal dari penjualan inventaris yang sudah tidak terpakai.
Banyaknya praktek yang kurang sehat di berbagai kementrian/ lembaga dalam menyediakan layanan tertentu kepada kelompok masyarakat dan perkembangan fungsi-fungsi kelembagaan pemerintah , telah menyadarkan pemerintah untuk mengintensifkan pola penyediaan layanan dengan menciptakan unit-unit swadana. Ini adalah usaha pemerintah untuk membuka secara nyata kepada masyarakat bahwa tidak semua layanan pemerintah selalu diberikan secara cuma-cuma. Disamping itu, penciptaan unit-unit swadana mendorong dilaksanakannya disiplin anggaran.
Lahirnya Undang-undang no. 20 tahun 1997 tentang Penerimaan Negara Bukan Pajak merupakan titik yang dahulu dianggap paling maju, yang dianggap mampu mewadahi berbagai kebutuhan masyarakat dan juga Negara. Namun, perkembangan masyarakat maupun konsep pengelolaan keuangan negara yang semakin maju telah membuat undang-undang tersebut terasa semakin ketinggalan.
Undang-undang tersebut dalam beberapa hal, kini justru merupakan hambatan terhadap perkembangan, khususnya dalam pengelolaan keuangan, yang kemudian berakibat terhadap pola kelembagaan pemerintah.
*
* *
[1] Disajikan dalam Focus Group Discussion (FGD) yang diselenggarakan oleh Direktorat Jenderal Anggaran, Kementrian Keuangan R.I. tanggal 2 Nopember 2011 di Kementrian Keuangan, Jakarta.
[2] Sekedar sebagai referensi bahwa di Perancis, penerimaan pajak baru dimulai secara efektif pada abad ke XVI setelah Jean Bodin mengungkapkan bahwa pajak merupakan sarana pembiayaan pemerintah.
[3] Di Perancis istilah ‘taxe’ tidak selalu diartikan dengan pajak, karena istilah ‘pajak’ sebagaimana dikenal di Indonesia digunakan kata ‘impot’. Walaupun tidak selalu demikian, karena dalam istilah TTC (tout taxes compris) kata ‘taxes’ berarti pajak.
