KEUANGAN NEGARA INDONESIA

Kuala Lumpur, 18 Juli 2010

Bapak Siswo Sujanto Yang Saya Hormati.

Assalamu’alaikum Warahmatullahi Wabarakatuh.
Pertama-tama saya mendoakan semoga Bapak dan Keluarga dalam keadaan sehat walafiat dan senantiasa mendapat limpahan Rahmat, Hidayah dan Perlindungannya. Amin.

Senang sekali saya dapat berkomunikasi langsung dengan Bapak. Saya, Aidinil Zetra, yang pernah menelpon Bapak tempo hari bersama Bapak K.A. Badaruddin. Saya adalah dosen FISIP Universitas Andalas Padang, saat ini sedang menyelesaikan studi S3 di Universiti Kebangsaan Malaysia, Program Sains Politik bidang kajian Manajemen Sektor Publik. Saya meneliti tentang Reformasi Manajemen Pengelolaan Keuangan Negara Pasca 1998 di Indonesia. Menurut informasi yang saya dapatkan, Bapak adalah salah seorang anggota Tim Penyusunan RUU Ketentuan Pokok Keuangan Negara yang paling banyak berperan dalam menyusun konsep RUU Bidang Keuangan Negara.

Sebenarnya saya ingin sekali berjumpa langsung dengan Bapak, namun karena waktu luang Bapak hanya antara 17 – 24 Juli 2010 sementara pada ini saya mengikuti Workshop Manajemen Publik di Kuala Lumpur sehingga saya tidak dapat datang menemui Bapak ke Jakarta. Tetapi, seperti yang Bapak sampaikan juga melalui telepon bahwa saya dapat juga menghubungi Bapak melalui email, maka saya gembira sekali. Mudah-mudahan Bapak memiliki waktu untuk membaca dan membalas email-email saya. Semoga Allah SWT membalasi sedekah waktu dan pikiran Bapak untuk studi saya ini. Amin Ya Rabbal’alamin.

Bapak Siswo Yth. Saya mohon tanggapan Bapak sehubungan dengan pertanyaan berikut:
1. Banyak informan saya yang saya temui mengakui bahwa Rancangan Undang-undang Keuangan Negara adalah hasil kerja keras dua orang pejabat Direktorat Jenderal Anggaran yaitu Bapak sendiri dan Bapak Mulia P. Nasution. Pada waktu penyusunan RUU itu kabarnya bapak juga melalui masa-masa sulit, penuh tantangan dan mendapat penolakan dari berbagai pihak, bahkan kabarnya sampai Bapak dimutasi menjadi Kepala Kantor Perbendaharaan dan Kas Negara (KPKN) di Ujung Pandang. Dapatkah Bapak menceritakan latar belakang penyusunan RUU ini, Bagaimana ide ini muncul? Siapa pertama kali yang mencetuskan?
2. Siapa saja individu (Pejabat, Politisi, Akademisi, Advisor dari lembaga Internasional, konsultan local dll) dan lembaga mana (Instansi Pemerintah, Donor, LSM dll) yang ikut berperan aktif dalam menyusun RUU keuangan Negara ini?
3. Ada pendapat yang mengatakan model yang digunakan dalam Manajemen Keuangan Negara kita ini lebih dekat dengan model Prancis. Ada lagi yang mengatakan model Amerika Serikat lebih kentara. Namun ada yang mengatakan model ini hanya mengambil alih prinsip dan sistem keuangan negara pada zaman Hindia Belanda, hanya istilahnya saja yang diubah dan disesuaikan. Bagaimana pendapat bapak tentang hal ini? Model mana sebenarnya yang lebih dominan menurut pandangan Bapak?
4. Khusus peranan Bapak sebagai konseptor RUU, darimana Bapak mendapat sumber inspirasi? Adakah hubungannya dengan ilmu dan keahlian yang Bapak dapatkan di Universite de Paris II (Pantheon).
5. Dari lembaga mana saja (internal dan eksternal Depkeu) tantangan dan penolakan terhadap RUU Keuangan Negara dulunya? Mengapa mereka menolak?
6. Seperti yang pernah diberitakan Majalah Tempo dan Harian Republika pada Bulan April 2003 bahwa Pak Kwik Kian Gie yang pada waktu itu menjabat sebagai Menteri Negara Perencanaan Pembanguan Nasional/Kepala Bappenas menduga Bank Dunia berperan dalam penyusunan RUU Keuangan Negara yang berimplikasi terhadap pengurangan peranan Bappenas dengan menuduh white paper buatan Bank Dunia seperti kutipan berikut pernyataan Kwik:
” White Paper, yang diterbitkan oleh Departemen Keuangan, ditulis dalam bahasa Inggris. Bahasa Inggrisnya bagus sekali, dan gaya-gayanya gaya bahasa Inggrisnya Bank Dunia Jakarta. Sehingga, dugaan saya, itu yang membuat Bank Dunia Jakarta, atas nama Departemen Keuangan. White Paper itu arahnya meniadakan Bappenas dengan meniadakan anggaran pembangunan.
Kalau dibaca white paper itu kita bisa membaca bahawa mereka sudah mendikte, sudah mencampuri kedaulatan dalam negeri. Sudah kurang ajar Bank Dunia.”
Bagaimana cerita sebenarnya? Betulkah Bank Dunia ikut berperan dalam penyusunan RUU Keuangan Negara? Benarkah white paper itu disusun bank dunia?

Demikian dulu pertanyaan saya pada kesempatan ini Pak. Maaf kalau ada kata-kata saya yang kurang berkenan. Sebelumnya sekali lagi saya haturkan terima kasih. Wassalam

LAHIRNYA UU BIDANG KEUANGAN NEGARA: suatu proses perjalanan panjang
(Surat terbuka untuk seorang rekan di Kuala Lumpur)

Introduksi

Alhamdulillah pak Aidinil dan terima kasih atas apresiasi berbagai pihak yang telah disampaikan kepada Bapak tentang proses ataupun perkembangan penyusunan RUU bidang Keuangan Negara, dan khususnya tentang peran saya secara pribadi. Namun, dengan segala kerendahan hati, pada kesempatan ini perlu saya sampaikan, dan mungkin pak Mulia P. Nasution juga sependapat dengan saya, bahwa kegiatan birokrasi merupakan suatu proses kegiatan interaktif. Artinya, interaksi antara pengambil keputusan dan para pelaksana.

Proses tersebut bermula dari suatu keinginan politik yang mendorong para pengambil keputusan memutuskan suatu hal. Keputusan dimaksud kemudian direspon oleh para pelaksana. Sementara itu, di tingkat pelaksana, pekerjaan/ tugas di birokrasi merupakan pekerjaan yang bersifat kolektif yang dikerjakan secara bersama oleh berbagai pihak.

Dengan memperhatikan hal-hal tersebut di atas, saya lebih cenderung menyampaikan bahwa Rancangan Undang Undang (RUU) Bidang Keuangan Negara dimaksud merupakan hasil kerja kolektif. Namun tentunya tidak dapat dipungkiri bahwa dalam kegiatan tersebut beberapa orang, karena berbagai alasan, ternyata lebih fokus, lebih dedikatif, lebih banyak mencurahkan waktu, tenaga dan pikirannya dibandingkan yang lain. Menurut hemat saya, hal yang demikian adalah biasa. Mungkin, berbagai pihak melihat kami berdua (saya dan pak Mulia) pada saat itu cenderung bersikap seperti itu. Lebih fokus, lebih dedikatif, dan lebih banyak mencurahkan waktu, tenaga dan pikiran.

Latar belakang penyusunan RUU

Pak Aidinil,
Kita harus jujur mengakui bahwa pendiri republik ini adalah pribadi-pribadi yang luar biasa dalam memikirkan perkembangan Negara Kesatuan Republik Indonesia ini ke depan. Sejak kemerdekaan dilontarkan mereka telah memikirkan kemerdekaan secara utuh. Bukan saja kemerdekaan dari segi fisik, politis, ekonomis, tetapi juga kemerdekaan dalam mengatur segala aspek kehidupan berbangsa dan bernegara. Oleh sebab itu, mereka pun telah memikirkan bagaimana mengelola keuangan Negara yang merupakan darah kehidupan suatu Negara.

Beranjak dari pemikiran tersebut, pada tahun 1945 lahirlah Tim pertama di bawah Achmad Natanegara yang menggagas perlunya Undang-undang Keuangan Negara. Dari situlah lahir suatu keinginan untuk mengelola keuangan Negara republik yang masih muda pada saat itu dalam kerangka suatu Negara merdeka dengan kelengkapan kelembagaan politisnya. Dan, satu konsep undang-undang pun kemudian dilahirkan oleh suatu Tim di bawah pimpinan Herman pada tahun 1946. Namun sayang, konsep undang-undang tersebut tidak pernah mendapat kesempatan untuk dibahas di lembaga legislatif.

Tahun berganti tahun, namun keinginan untuk mampu menyusun suatu undang-undang keuangan Negara khusus untuk republik ini ternyata tidak pernah surut. Itulah sebabnya, bila ditelusuri, terdapat belasan Tim yang silih berganti lahir setiap saat hingga akhir tahun 90-an.

Dari berbagai Tim yang ada, ternyata tidak semua mampu menghasilkan konsep undang-undang. Dan dari konsep yang berhasil disusun oleh Tim-tim tertentu, tidak satu pun yang berhasil dibahas di lembaga legislatif untuk kemudian diundangkan. Dan ini tentunya menunjukkan bahwa masalah keuangan Negara merupakan sesuatu yang sangat rumit. Apa yang akan di atur, bagaimana mengaturnya, merupakan suatu wacana yang tidak akan ada habisnya untuk diperdebatkan. Inilah suatu dinamika dalam pemikiran masyarakat, baik dari kelompok elit politik, cendekiawan, maupun para birokrat.

Bahkan dalam suatu periode sebelum lahirnya Paket Undang-undang Bidang Keuangan Negara, tercetus suatu ikrar antara pemerintah dan pihak tertentu (Badan Pemeriksa Keuangan), yaitu ‘bersepakat untuk tidak sepakat’ tentang definisi dan konsep keuangan Negara.

Sementara itu, acuan penyusunan Undang-undang keuangan Negara, yaitu Undang-Undang Dasar 45, mengatur masalah keuangan (Negara) dengan sangat idealis dan prinsipiil. Hampir tidak memberikan ruang untuk berpikir secara teknis-operasional. Hal ini dapat diperhatikan makna yang terkandung dalam pasal 23 yang hanya menyatakan kewenangan lembaga legislatif dan interaksinya dengan pemerintah dalam penyusunan Undang-Undang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (UU APBN). Itu saja !

Pengelolaan keuangan Negara yang simpang siur

Kebutuhan terhadap aturan pengelolaan keuangan semakin hari terasa semakin mendesak. Indische Comptabiliteits Wet (ICW) yang digagas oleh pemerintahan kolonial pada tahun 1864 dan diundangkan pada 1925 sudah pasti jauh panggang dari api. Terlebih lagi, lahirnya ICW memang bukan dirancang untuk mengelola keuangan Negara, melainkan untuk mengelola keuangan sebuah wilayah tanpa pemerintahan (Hindia Belanda) yang dikendalikan oleh negeri penjajah di Eropa. Wilayah tersebut pada saat itu menghadapi dua masalah besar. Pertama, masalah eksternal dalam hubungannya dengan masyarakat internasional dalam bidang perdagangan, yaitu dalam bentuk ketiadaan status hukum; kedua, masalah internal, yaitu maraknya kasus korupsi di tubuh pemerintahan kolonial di Hindia Belanda.

Sementara di sisi teknis operasional, karena berbagai situasi dan kelembagaan pemerintah sudah tidak lagi sesuai dengan masa penjajahan, ICW sehari-hari digantikan oleh keputusan presiden yang mengatur bukan saja ketentuan tentang kebendaharaan, melainkan juga berbagai ketentuan yang dahulunya diatur oleh Regelen voor het Administratief Beheer (RAB), yang ditetapkan pada tahun 1933, yang mengatur aspek administratif pengelolaan keuangan yang mencakup kewenangan otorisasi dan kewenangan ordonansering.

ICW telah mengalami suatu ‘erosi’ substansi. Konsep pengelolaan keuangan Negara (baca: pelaksanaan anggaran Negara) di Indonesia menjadi rancu dan bias dilihat dari sudut teori. Berbagai pihak berusaha menyusun konsep terkait dengan masalah pengelolaan keuangan negara sesuai kebutuhan masing-masing. Yang penting, semua harus berjalan.

Pilar-pilar yang menyangga terselenggaranya good governance dalam pengelolaan keuangan Negara, antara lain prinsip pemisahan kewenangan, terabaikan. Kurangnya pemahaman berbagai pihak terhadap konsep dasar yang terkandung dalam ICW dan RAB justru melahirkan sikap bahwa pemikiran yang ada dalam ke dua ketentuan perundang-undangan tersebut merupakan suatu konsep pikir kuno yang harus ditinggalkan.

Sementara itu, terjadi kondisi paradoksal. Dalam kondisi yang hampir tidak memiliki nilai substantif, ICW tetap merupakan hukum positif dalam pengelolaan keuangan Negara di Indonesia. Ini adalah suatu fakta hukum. Oleh karena itu, ICW tetap dijadikan acuan formal dalam berbagai penyusunan ketentuan perundang-undangan terkait dengan pelaksanaan anggaran Negara di republik tercinta ini.

Yang lebih menyedihkan, oleh lembaga legislatif ICW justru dijadikan salah satu ‘konsideran mengingat’ waktu menetapkan UU APBN setiap tahun. Bukan statusnya yang harus dipersoalkan, tetapi bahwa ICW adalah undang-undang pelaksanaan UU APBN. Bagaimana mungkin undang-undang tentang pelaksanaan dapat dijadikan landasan penyusunan konsep, yaitu UU APBN ?

Inilah hal yang sangat menyedihkan. Ini pula yang merupakan pertanda bahwa baik unsur eksekutif (pemerintah) maupun unsur legislatif tampaknya memang tidak memahami pengelolaan keuangan Negara. Tidak memahami bahwa pengelolaan keuangan Negara memiliki dimensi politis dan dimensi administratif. (Lihat artikel saya tahun 1994 dalam uraian selanjutnya).

(bersambung .......)