CIRI UTAMA PENERIMAAN NEGARA BUKAN PAJAK
(Tanggapan)

Pak Siswo Yth,

Saya adalah seorang praktisi di bidang pengelolaan keuangan di suatu kementrian/ lembaga. Saya selalu mengikuti penjelasan/ pencerahan Bapak tentang masalah-masalah keuangan Negara di blog Bapak. Terima kasih pak, saya dapat memperoleh penjelasan yang sangat komprehensif khususnya tentang pemikiran/ filosofi berbagai keputusan pemerintah di bidang pengelolaan keuangan Negara.

Pak Siswo
Saya sangat tertarik dengan tulisan Bapak yang terakhir ini, yaitu tentang Penerimaan Bukan Pajak (PNBP). Berbagai kasus muncul di kementrian2/ lembaga terkait dengan masalah PNBP ini. Satu kasus yang sangat sering muncul di koran2 antara lain adalah kasus di berbagai universitas negeri. Di Universitas negeri banyak pungutan ‘resmi’ yang dikaitkan dengan kegiatan pendidikan yang tidak disetorkan ke kas negara, kemudian di gunakan langsung oleh rektor ataupun pejabat lain seijin rektor yang katanya untk menutup biaya penyelenggaraan perkuliahan. Disamping itu, ada juga pungutan ‘resmi’ kepada orang tua mahasiswa yang bersifat sukarela yang katanya juga untuk menunjang kegiatan pendidikan, spt mis: biaya promosi/ pelantikan dosen, bantuan bea siswa dosen, biaya perjalanan dinas para pejabat universitas. Bagaimana praktek tersebut menurut Bapak, dilihat dari teori sebagaimana Bapak jelaskan ? Apakah pungutan2 tersebut juga merupakan PNBP yang harus disetorkan ke Kas Negara ?

Satu lagi pak, kasus heboh yang melibatkan bekas Menhukham (Yusril) tentang Misbakhum yang konon jumlahnya miliaran rupiah. Mengingat pungutan tersebut dilakukan oleh departemen hukham, apakah menurut Bapak pungutan Misbakhum tersebut merupakan PNBP ?

Terima kasih pak atas pencerahannya. Saya yakin penjelasan Bapak banyak diharapkan oleh berbagai pihak terutama para praktisi di universitas2 agar mereka tidak salah melangkah.
Wassalam,
Joko Wahono

Saudara Joko yth,

Terima kasih atas kunjungannya ke Blog saya. Mulai tulisan yang lalu, saya mencoba untuk dapat lebih akrab dengan rekan-rekan yang mengunjungi Blog saya. Saya ingin agar diskusi yang terjadi seolah interaksi langsung antara kita. Oleh sebab itu, saya memasukkan pertanyaan dalam artikel yang merupakan jawaban, bila ternyata jawaban yang saya berikan perlu diketahui banyak pihak, dan juga cukup panjang yang memerlukan kolom lebih leluasa. Untuk menjawab pertanyaan Saudara dapat saya sampaikan penjelasan seperti di bawah ini.

DUA KUNCI POKOK

Dengan mencermati apa yang telah saya tulis dalam artikel saya beberapa waktu yang lalu, sebenarnya sudah dapat diperoleh suatu jawaban yang jelas. Namun, seringkali banyak pihak terkecoh oleh keraguan diri sendiri sebagai akibat penafsiran yang kurang tepat. Pertimbangan antara pungutan resmi dan pungutan tidak resmi; atau, sering memperhatikan ketentuan yang selama ini selalu dijadikan momok para pengelola keuangan Negara, yaitu antara disetorkan ke Kas Negara atau dipakai langsung tanpa disetorkan ke Kas Negara.

Pertimbangan pungutan resmi dan tidak resmi, pada hakekatnya, terkait dengan formalitas ketentuan perundang-undangan yang mempermasalahkan hak negara. Sementara, setor dan tidak setor ke Kas Negara merupakan tata kelola administratif. Namun, keduanya bukan merupakan kunci yang dapat mengungkapkan apakah pungutan tersebut merupakan penerimaan negara bukan pajak ataukah merupakan pungutan lainnya.

Untuk dapat mencandra dengan jelas apakah suatu pungutan merupakan penerimaan negara bukan pajak (PNBP) dua pertanyaan harus dapat dijawab dengan positip tanpa ada keraguan.

Mengacu pada penjelasan teoritik yang sudah diuraikan dalam artikel terdahulu, pertanyaan pertama adalah, apakah layanan yang dibutuhkan oleh masyarakat merupakan kewajiban pemerintah ? Pertanyaan berikutnya adalah, apakah sebagian penerimaan yang dipungut tersebut digunakan untuk memproduksi layanan yang diberikan kepada masyarakat pengguna dan sebagian lagi disetorkan ke Kas Negara ?

Bila jawaban keduanya adalah ‘ya’, pungutan yang dilakukan oleh instansi pemerintah tersebut merupakan PNBP. Konsekuensinya, penerimaan tersebut harus mengikuti prosedur baku, yaitu disetorkan terlebih dahulu ke Kas Negara, baru sebagian dana yang digunakan untuk proses produksi dapat diajukan ke Kas Negara sesuai koefisien yang telah ditetapkan untuk dapat digunakan oleh instansi pengguna. Dalam hal tertentu, karena penyetoran ke Kas Negara sebelum digunakan oleh instansi pengguna secara esensi hanya merupakan kiat agar terjamin ketertiban administratif, tidak jarang pelaksanaannya sangat longgar. Yang penting bagi pemerintah, dalam hal ini Bendahara Umum Negara, adalah bahwa seluruh penerimaan tersebut wajib dilaporkan, dicatat, dan dipergunakan secara bertanggungjawab.

Mencermati kasus yang Saudara sampaikan saya cenderung berpendapat bahwa pungutan resmi yang digunakan langsung untuk membiayai perkuliahan merupakan PNBP. Dengan berasumsi bahwa penggunaan dana/ pungutan tersebut dapat dipertanggunjawabkan dengan benar sesuai ketentuan yang ada, permasalahan yang muncul dalam kasus tersebut, menurut hemat saya, lebih bersifat tidak mematuhi ketentuan administratif.

Sedangkan pada pungutan jenis kedua, saya merasakan ada kejanggalan. Bukan karena pungutan tersebut bersifat sukarela, melainkan penggunaan pungutan tersebut bukan untuk proses memproduksi layanan yang dibutuhkan oleh pengguna. Kalau boleh saya berpendapat, sesuai teori yang saya sajikan dalam artikel yang lalu, saya cenderung menyatakan bahwa pungutan tersebut tidak memiliki landasan konsepsi yang benar, sehingga dapat dikelompokkan pada pungutan yang tidak syah. Kendati, mungkin ditetapkan oleh pejabat yang berwenang.

Lantas pertanyaan selanjutnya yang menanyakan apakah penerimaan dimaksud harus disetorkan ke Kas Negara ? Untuk penerimaan yang pertama, jawabannya adalah jelas: ya, harus disetorkan ke Kas Negara sesuai ketentuan.

Sedangkan untuk jenis pungutan yang kedua, saya memerlukan informasi yang lebih rinci, yaitu : apakah ada ketetapan yang diputuskan oleh pejabat universitas, apakah terdapat jumlah minimum yang harus diserahkan oleh orang tua mahasiswa sebagai sumbangan sukarela, apakah bagi orang tua yang tidak menyumbang, mahasiswa yang bersangkutan tidak dikenakan sanksi dalam bentuk apa pun ?

Tiga pertanyaan tersebut sangat penting artinya. Bila kita kembali mencermati artikel beberapa waktu lalu dalam blog ini, pernah saya sampaikan bahwa untuk menandai suatu pungutan merupakan penerimaan negara adalah, pertama, pungutan tersebut ditetapkan oleh pejabat yang berwenang; kedua, dideklarasikan/ diumumkan pemungutannya kepada masyarakat; dan ketiga, dipaksakan—artinya mengandung sanksi.

Bila ke tiga unsur tersebut terpenuhi, setoran tersebut merupakan penerimaan Negara. Oleh karena itu harus disetorkan ke Kas Negara. Sedangkan, bilamana unsur-unsur tersebut tidak terpenuhi, seyogyanya pungutan tersebut segera dihentikan untuk menghindarkan ekses negatif yang mungkin timbul. Dalam pada itu, pungutan yang tergolong tidak syah tersebut juga harus disetorkan ke Kas Negara, karena dipungut oleh pejabat pemerintah, dan dengan menggunakan fasilitas pemerintah.

MISBAKHUM BUKAN SISMINBAKUM

Sebenarnya saya kurang jelas terhadap pertanyaan Saudara yang kedua ini. Kasus Misbakhum yang anggota DPR itu rasanya bukan terkait dengan kasus pak Yusril di Menkumham, yaitu Sisminbakum.

Kalau boleh saya berandai-andai bahwa pertanyaan saudara adalah kasus Sisminbakum, jujur saja, sebenarnya tidak ingin saya memberikan jawaban tentang masalah ini, karena kasus itu sendiri masih dalam proses diskusi panjang yang memerlukan pembuktian berbagai pihak.

Namun demikian, karena diskusi ini bersifat terbuka, ilmiah karena didasarkan pada konsepsi teoritik, penjelasannya tentunya tidak berbeda dengan konsep teoritik yang telah saya uraikan di atas ataupun pada artikel sebelumnya.

Kalau saja pungutan tersebut memang dilakukan oleh Pemerintah, dalam hal ini Kementrian Hukham, sebagaimana Saudara sampaikan, dan digunakan oleh instansi yang bersangkutan untuk memproses produk layanan yang dibutuhkan oleh masyarakat dengan menggunakan peralatan milik pemerintah, pungutan Sisminbakum yang dilakukan merupakan Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP). Untuk itu, Kementrian Hukham memiliki kewajiban untuk menyetorkan pungutan tersebut ke Kas Negara.

Namun demikian sebaliknya, bila pemerintah (dalam hal ini Kemen Hukham) tidak melakukan kegiatan memproses produk layanan yang dibutuhkan oleh masyarakat pengguna, pemerintah tidak berhak memungut biaya produksi yang seharusnya dilakukannya. Bila demikian halnya, pungutan Sisminbakum bukan merupakan Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP), sehingga tidak harus disetorkan ke Kas Negara.

Hal yang demikian merupakan kewajaran sebagaimana disampaikan dalam penjelasan pada artikel sebelumnya, bila pemerintah tidak melakukan kewajiban teknisnya, pemerintah tidak akan memungut biaya atas layanan tersebut.

Demikian yang dapat saya sampaikan. Semoga bermanfaat.

*

* *

Kuala Lumpur, 18 Juli 2010

Bapak Siswo Sujanto Yang Saya Hormati.

Assalamu’alaikum Warahmatullahi Wabarakatuh.
Pertama-tama saya mendoakan semoga Bapak dan Keluarga dalam keadaan sehat walafiat dan senantiasa mendapat limpahan Rahmat, Hidayah dan Perlindungannya. Amin.

Senang sekali saya dapat berkomunikasi langsung dengan Bapak. Saya, Aidinil Zetra, yang pernah menelpon Bapak tempo hari bersama Bapak K.A. Badaruddin. Saya adalah dosen FISIP Universitas Andalas Padang, saat ini sedang menyelesaikan studi S3 di Universiti Kebangsaan Malaysia, Program Sains Politik bidang kajian Manajemen Sektor Publik. Saya meneliti tentang Reformasi Manajemen Pengelolaan Keuangan Negara Pasca 1998 di Indonesia. Menurut informasi yang saya dapatkan, Bapak adalah salah seorang anggota Tim Penyusunan RUU Ketentuan Pokok Keuangan Negara yang paling banyak berperan dalam menyusun konsep RUU Bidang Keuangan Negara.

Sebenarnya saya ingin sekali berjumpa langsung dengan Bapak, namun karena waktu luang Bapak hanya antara 17 – 24 Juli 2010 sementara pada ini saya mengikuti Workshop Manajemen Publik di Kuala Lumpur sehingga saya tidak dapat datang menemui Bapak ke Jakarta. Tetapi, seperti yang Bapak sampaikan juga melalui telepon bahwa saya dapat juga menghubungi Bapak melalui email, maka saya gembira sekali. Mudah-mudahan Bapak memiliki waktu untuk membaca dan membalas email-email saya. Semoga Allah SWT membalasi sedekah waktu dan pikiran Bapak untuk studi saya ini. Amin Ya Rabbal’alamin.

Bapak Siswo Yth. Saya mohon tanggapan Bapak sehubungan dengan pertanyaan berikut:
1. Banyak informan saya yang saya temui mengakui bahwa Rancangan Undang-undang Keuangan Negara adalah hasil kerja keras dua orang pejabat Direktorat Jenderal Anggaran yaitu Bapak sendiri dan Bapak Mulia P. Nasution. Pada waktu penyusunan RUU itu kabarnya bapak juga melalui masa-masa sulit, penuh tantangan dan mendapat penolakan dari berbagai pihak, bahkan kabarnya sampai Bapak dimutasi menjadi Kepala Kantor Perbendaharaan dan Kas Negara (KPKN) di Ujung Pandang. Dapatkah Bapak menceritakan latar belakang penyusunan RUU ini, Bagaimana ide ini muncul? Siapa pertama kali yang mencetuskan?
2. Siapa saja individu (Pejabat, Politisi, Akademisi, Advisor dari lembaga Internasional, konsultan local dll) dan lembaga mana (Instansi Pemerintah, Donor, LSM dll) yang ikut berperan aktif dalam menyusun RUU keuangan Negara ini?
3. Ada pendapat yang mengatakan model yang digunakan dalam Manajemen Keuangan Negara kita ini lebih dekat dengan model Prancis. Ada lagi yang mengatakan model Amerika Serikat lebih kentara. Namun ada yang mengatakan model ini hanya mengambil alih prinsip dan sistem keuangan negara pada zaman Hindia Belanda, hanya istilahnya saja yang diubah dan disesuaikan. Bagaimana pendapat bapak tentang hal ini? Model mana sebenarnya yang lebih dominan menurut pandangan Bapak?
4. Khusus peranan Bapak sebagai konseptor RUU, darimana Bapak mendapat sumber inspirasi? Adakah hubungannya dengan ilmu dan keahlian yang Bapak dapatkan di Universite de Paris II (Pantheon).
5. Dari lembaga mana saja (internal dan eksternal Depkeu) tantangan dan penolakan terhadap RUU Keuangan Negara dulunya? Mengapa mereka menolak?
6. Seperti yang pernah diberitakan Majalah Tempo dan Harian Republika pada Bulan April 2003 bahwa Pak Kwik Kian Gie yang pada waktu itu menjabat sebagai Menteri Negara Perencanaan Pembanguan Nasional/Kepala Bappenas menduga Bank Dunia berperan dalam penyusunan RUU Keuangan Negara yang berimplikasi terhadap pengurangan peranan Bappenas dengan menuduh white paper buatan Bank Dunia seperti kutipan berikut pernyataan Kwik:
” White Paper, yang diterbitkan oleh Departemen Keuangan, ditulis dalam bahasa Inggris. Bahasa Inggrisnya bagus sekali, dan gaya-gayanya gaya bahasa Inggrisnya Bank Dunia Jakarta. Sehingga, dugaan saya, itu yang membuat Bank Dunia Jakarta, atas nama Departemen Keuangan. White Paper itu arahnya meniadakan Bappenas dengan meniadakan anggaran pembangunan.
Kalau dibaca white paper itu kita bisa membaca bahawa mereka sudah mendikte, sudah mencampuri kedaulatan dalam negeri. Sudah kurang ajar Bank Dunia.”
Bagaimana cerita sebenarnya? Betulkah Bank Dunia ikut berperan dalam penyusunan RUU Keuangan Negara? Benarkah white paper itu disusun bank dunia?

Demikian dulu pertanyaan saya pada kesempatan ini Pak. Maaf kalau ada kata-kata saya yang kurang berkenan. Sebelumnya sekali lagi saya haturkan terima kasih. Wassalam

LAHIRNYA UU BIDANG KEUANGAN NEGARA: suatu proses perjalanan panjang
(Surat terbuka untuk seorang rekan di Kuala Lumpur)

Introduksi

Alhamdulillah pak Aidinil dan terima kasih atas apresiasi berbagai pihak yang telah disampaikan kepada Bapak tentang proses ataupun perkembangan penyusunan RUU bidang Keuangan Negara, dan khususnya tentang peran saya secara pribadi. Namun, dengan segala kerendahan hati, pada kesempatan ini perlu saya sampaikan, dan mungkin pak Mulia P. Nasution juga sependapat dengan saya, bahwa kegiatan birokrasi merupakan suatu proses kegiatan interaktif. Artinya, interaksi antara pengambil keputusan dan para pelaksana.

Proses tersebut bermula dari suatu keinginan politik yang mendorong para pengambil keputusan memutuskan suatu hal. Keputusan dimaksud kemudian direspon oleh para pelaksana. Sementara itu, di tingkat pelaksana, pekerjaan/ tugas di birokrasi merupakan pekerjaan yang bersifat kolektif yang dikerjakan secara bersama oleh berbagai pihak.

Dengan memperhatikan hal-hal tersebut di atas, saya lebih cenderung menyampaikan bahwa Rancangan Undang Undang (RUU) Bidang Keuangan Negara dimaksud merupakan hasil kerja kolektif. Namun tentunya tidak dapat dipungkiri bahwa dalam kegiatan tersebut beberapa orang, karena berbagai alasan, ternyata lebih fokus, lebih dedikatif, lebih banyak mencurahkan waktu, tenaga dan pikirannya dibandingkan yang lain. Menurut hemat saya, hal yang demikian adalah biasa. Mungkin, berbagai pihak melihat kami berdua (saya dan pak Mulia) pada saat itu cenderung bersikap seperti itu. Lebih fokus, lebih dedikatif, dan lebih banyak mencurahkan waktu, tenaga dan pikiran.

Latar belakang penyusunan RUU

Pak Aidinil,
Kita harus jujur mengakui bahwa pendiri republik ini adalah pribadi-pribadi yang luar biasa dalam memikirkan perkembangan Negara Kesatuan Republik Indonesia ini ke depan. Sejak kemerdekaan dilontarkan mereka telah memikirkan kemerdekaan secara utuh. Bukan saja kemerdekaan dari segi fisik, politis, ekonomis, tetapi juga kemerdekaan dalam mengatur segala aspek kehidupan berbangsa dan bernegara. Oleh sebab itu, mereka pun telah memikirkan bagaimana mengelola keuangan Negara yang merupakan darah kehidupan suatu Negara.

Beranjak dari pemikiran tersebut, pada tahun 1945 lahirlah Tim pertama di bawah Achmad Natanegara yang menggagas perlunya Undang-undang Keuangan Negara. Dari situlah lahir suatu keinginan untuk mengelola keuangan Negara republik yang masih muda pada saat itu dalam kerangka suatu Negara merdeka dengan kelengkapan kelembagaan politisnya. Dan, satu konsep undang-undang pun kemudian dilahirkan oleh suatu Tim di bawah pimpinan Herman pada tahun 1946. Namun sayang, konsep undang-undang tersebut tidak pernah mendapat kesempatan untuk dibahas di lembaga legislatif.

Tahun berganti tahun, namun keinginan untuk mampu menyusun suatu undang-undang keuangan Negara khusus untuk republik ini ternyata tidak pernah surut. Itulah sebabnya, bila ditelusuri, terdapat belasan Tim yang silih berganti lahir setiap saat hingga akhir tahun 90-an.

Dari berbagai Tim yang ada, ternyata tidak semua mampu menghasilkan konsep undang-undang. Dan dari konsep yang berhasil disusun oleh Tim-tim tertentu, tidak satu pun yang berhasil dibahas di lembaga legislatif untuk kemudian diundangkan. Dan ini tentunya menunjukkan bahwa masalah keuangan Negara merupakan sesuatu yang sangat rumit. Apa yang akan di atur, bagaimana mengaturnya, merupakan suatu wacana yang tidak akan ada habisnya untuk diperdebatkan. Inilah suatu dinamika dalam pemikiran masyarakat, baik dari kelompok elit politik, cendekiawan, maupun para birokrat.

Bahkan dalam suatu periode sebelum lahirnya Paket Undang-undang Bidang Keuangan Negara, tercetus suatu ikrar antara pemerintah dan pihak tertentu (Badan Pemeriksa Keuangan), yaitu ‘bersepakat untuk tidak sepakat’ tentang definisi dan konsep keuangan Negara.

Sementara itu, acuan penyusunan Undang-undang keuangan Negara, yaitu Undang-Undang Dasar 45, mengatur masalah keuangan (Negara) dengan sangat idealis dan prinsipiil. Hampir tidak memberikan ruang untuk berpikir secara teknis-operasional. Hal ini dapat diperhatikan makna yang terkandung dalam pasal 23 yang hanya menyatakan kewenangan lembaga legislatif dan interaksinya dengan pemerintah dalam penyusunan Undang-Undang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (UU APBN). Itu saja !

Pengelolaan keuangan Negara yang simpang siur

Kebutuhan terhadap aturan pengelolaan keuangan semakin hari terasa semakin mendesak. Indische Comptabiliteits Wet (ICW) yang digagas oleh pemerintahan kolonial pada tahun 1864 dan diundangkan pada 1925 sudah pasti jauh panggang dari api. Terlebih lagi, lahirnya ICW memang bukan dirancang untuk mengelola keuangan Negara, melainkan untuk mengelola keuangan sebuah wilayah tanpa pemerintahan (Hindia Belanda) yang dikendalikan oleh negeri penjajah di Eropa. Wilayah tersebut pada saat itu menghadapi dua masalah besar. Pertama, masalah eksternal dalam hubungannya dengan masyarakat internasional dalam bidang perdagangan, yaitu dalam bentuk ketiadaan status hukum; kedua, masalah internal, yaitu maraknya kasus korupsi di tubuh pemerintahan kolonial di Hindia Belanda.

Sementara di sisi teknis operasional, karena berbagai situasi dan kelembagaan pemerintah sudah tidak lagi sesuai dengan masa penjajahan, ICW sehari-hari digantikan oleh keputusan presiden yang mengatur bukan saja ketentuan tentang kebendaharaan, melainkan juga berbagai ketentuan yang dahulunya diatur oleh Regelen voor het Administratief Beheer (RAB), yang ditetapkan pada tahun 1933, yang mengatur aspek administratif pengelolaan keuangan yang mencakup kewenangan otorisasi dan kewenangan ordonansering.

ICW telah mengalami suatu ‘erosi’ substansi. Konsep pengelolaan keuangan Negara (baca: pelaksanaan anggaran Negara) di Indonesia menjadi rancu dan bias dilihat dari sudut teori. Berbagai pihak berusaha menyusun konsep terkait dengan masalah pengelolaan keuangan negara sesuai kebutuhan masing-masing. Yang penting, semua harus berjalan.

Pilar-pilar yang menyangga terselenggaranya good governance dalam pengelolaan keuangan Negara, antara lain prinsip pemisahan kewenangan, terabaikan. Kurangnya pemahaman berbagai pihak terhadap konsep dasar yang terkandung dalam ICW dan RAB justru melahirkan sikap bahwa pemikiran yang ada dalam ke dua ketentuan perundang-undangan tersebut merupakan suatu konsep pikir kuno yang harus ditinggalkan.

Sementara itu, terjadi kondisi paradoksal. Dalam kondisi yang hampir tidak memiliki nilai substantif, ICW tetap merupakan hukum positif dalam pengelolaan keuangan Negara di Indonesia. Ini adalah suatu fakta hukum. Oleh karena itu, ICW tetap dijadikan acuan formal dalam berbagai penyusunan ketentuan perundang-undangan terkait dengan pelaksanaan anggaran Negara di republik tercinta ini.

Yang lebih menyedihkan, oleh lembaga legislatif ICW justru dijadikan salah satu ‘konsideran mengingat’ waktu menetapkan UU APBN setiap tahun. Bukan statusnya yang harus dipersoalkan, tetapi bahwa ICW adalah undang-undang pelaksanaan UU APBN. Bagaimana mungkin undang-undang tentang pelaksanaan dapat dijadikan landasan penyusunan konsep, yaitu UU APBN ?

Inilah hal yang sangat menyedihkan. Ini pula yang merupakan pertanda bahwa baik unsur eksekutif (pemerintah) maupun unsur legislatif tampaknya memang tidak memahami pengelolaan keuangan Negara. Tidak memahami bahwa pengelolaan keuangan Negara memiliki dimensi politis dan dimensi administratif. (Lihat artikel saya tahun 1994 dalam uraian selanjutnya).

(bersambung .......)

PENERIMAAN NEGARA BUKAN PAJAK
( Rubrik )

Gagasan tentang konsep Badan Layanan Umum (BLU) sebagaimana dikemukakan dalam artikel terdahulu kiranya agak sulit dipahami oleh berbagai pihak tanpa terlebih dahulu memahami konsep pemikiran tentang penerimaan yang dijadikan dasar pembiayaan institusi BLU tersebut.

Oleh sebab itu, sebelum uraian masalah BLU dilanjutkan secara mendalam, ada baiknya terlebih dahulu dibahas penerimaan negara bukan pajak yang merupakan dasar utama pembiayaan BLU.

Luasnya penerapan lingkup penerimaan bukan pajak pada saat ini di Indonesia serta pola penggunaannya yang tampaknya sangat bervariasi telah menimbulkan pertanyaan pada setiap orang tentang apa sebenarnya yang dimaksudkan dengan penerimaan negara bukan pajak. Mengapa penerimaan negara jenis itu diadakan ? Dan bagaimana pengelolaannya ?

Untuk dapat menjawab beberapa pertanyaan mendasar dimaksud, tampaknya kita harus kembali mencermati pemikiran yang terkandung dalam teori Ilmu Keuangan Negara.

Uraian yang disajikan di bawah ini akan difokuskan pada masalah penerimaan bukan pajak, khususnya yang berasal dari pemberian fasilitas tertentu kepada kelompok tertentu. Untuk memudahkan pemahaman terhadap praktek yang ditrapkan dalam sistem pengelolaan keuangan negara di Indonesia, penyajian dilakukan melalui pendekatan konsepsional (conceptional approach) dan pendekatan praktis (practical aprroach) sebagai dasar acuan sebelum dilakukan analisis terhadap implementasinya di Indonesia.

A. PENDEKATAN KONSEPSIONAL

Bila kita mengamati teori keuangan negara, akan terlihat beberapa pola klasifikasi, baik di sisi pengeluaran maupun di sisi penerimaan negara. Khusus di sisi penerimaan negara dapat dilihat antara lain pengklasifikasian dalam penerimaan negara dari sektor perpajakan dan dari sektor bukan perpajakan.

Secara historis, klasifikasi penerimaan negara dimaksud merupakan klasifikasi yang paling awal ketika gagasan tentang pengelolaan keuangan negara mulai dikembangkan. Klasifikasi ini semula diilhami oleh perdebatan di dalam lembaga perwakilan rakyat tentang besaran kewajiban yang harus ditanggung oleh masyarakat, dalam bentuk kewajiban perpajakan dan kewajiban lainnya yang terkait dengan layanan masyarakat tertentu dalam rangka pelaksanaan pembiayaan kegiatan pemerintahan negara.

Sektor penerimaan negara yang terkait dengan layanan masyarakat tertentu yang menjadi tanggungjawab pemerintah, menurut kepustakaan, semula dikenal dengan istilah revenue domanial, yaitu merupakan pendapatan negara yang pada hakekatnya bersumber dari semua milik negara, termasuk di dalamnya kekuasaan atau kewenangan tertentu yang dalam pelaksanaannya dapat menghasilkan penerimaan negara. Secara konkrit, penerimaan dimaksud berasal dari penjualan hasil kekayaan alam dan kekayaan yang menjadi milik negara. Disamping itu, penerimaan ini juga berasal dari hasil pemberian fasilitas atau ijin kepada kelompok masyarakat tertentu untuk melakukan kegiatan tertentu. Oleh karena itu, bila diperhatikan, penerimaan jenis ini terserak di berbagai kementrian tergantung pada tugas dan fungsi kementrian yang bersangkutan.

Dari segi gagasan, munculnya penerimaan negara bukan pajak jenis ini ditopang oleh tiga pertimbangan, yaitu : pertama, pertimbangan keadilan; kedua, pertimbangan bahwa dalam pemungutan tersebut terkandung hak dan kewajiban pemerintah yang terkait secara langsung; dan ketiga, pertimbangan bahwa pengeluaran yang dilakukan pemerintah merupakan fungsi dari penerimaannya.

Prinsip keadilan

Penyediaan layanan dasar yang dibutuhkan oleh masyarakat pada umumnya , yang dikenal dengan istilah public goods, pada prinsipnya merupakan kewajiban Pemerintah yang harus disediakan secara cuma-cuma (free of charge). Layanan dasar tersebut, menurut berbagai kepustakaan, berupa keamanan dan ketertiban, kesehatan, pendidikan, keadilan, dan semua layanan yang tergabung dalam kelompok pekerjaan umum pemerintah.

Kewajiban inilah yang kemudian menimbulkan pertanyaan darimana pendanaan untuk pembiayaan penyediaan layanan tersebut dapat diperoleh. Respon yang kemudian lahir adalah diciptakannya berbagai pungutan pemerintah yang bersifat memaksa dan tanpa diberikan imbalan, yang selanjutnya kita kenal dengan pungutan pajak. Pungutan yang bersifat memaksa tersebut dirasakan wajar. Hal ini mengingat public goods memiliki ciri utama yang berupa non-excludability, yang artinya tidak seorangpun dapat dikecualikan untuk menikmati layanan tersebut. Oleh sebab itulah pungutan pajak itupun secara prinsip bersifat non excludable, artinya tidak seorang pun dapat dikecualikan dari pungutan pajak.

Disamping layanan dasar yang dibutuhkan masyarakat pada umumnya, terdapat pula layanan semi dasar yang hanya dibutuhkan oleh sekelompok masyarakat tertentu. Sebagaimana halnya layanan dasar, penyediaan layanan semi dasar ini pun pada hakekatnya merupakan kewajiban pemerintah. Hanya karena sifatnya yang agak eksklusif, sehingga tidak semua masyarakat membutuhkannya, secara teori, dipandang tidak adil bila layanan semi dasar ini harus dibiayai melalui penerimaan perpajakan yang ditanggung oleh seluruh masyarakat.

Atas dasar pemikiran di atas, penyediaan layanan semi dasar tersebut kemudian dilakukan melalui pola cost sharing. Artinya, masyarakat pengguna layanan semi dasar pemerintah tersebut diwajibkan membiayai sebagian dana yang dibutuhkan oleh pemerintah untuk penyediaan layanan dimaksud.

Dalam beberapa jenis layanan tertentu yang sifatnya lebih eksklusif, masyarakat diwajibkan membayar sebagian besar biaya layanan diterimanya. Dalam hal yang demikian, pungutan terhadap masyarakat atas layanan tersebut bukan hanya untuk membiayai proses produksi jasa dalam penyediaan layanan itu sendiri, tetapi juga merupakan penerimaan Negara dalam arti sebenarnya yang dalam berbagai kepustakaan tentang Keuangan Negara dikenal sebagai administrative tax. Namun demikian, yang harus diperhatikan adalah bahwa penerimaan dimaksud tetap merupakan earmarked revenue, yaitu sejenis penerimaan yang dikaitkan dengan suatu pengeluaran tertentu.

Mengandung hak dan kewajiban Negara

Bila dicermati konsep pemikiran tersebut di atas, kendati tidak harus menanggung pembiayaan secara keseluruhan, pada hakekatnya, kewajiban menjamin tersedianya layanan tertentu kepada masyarakat tertentu tersebut ada di tangan Pemerintah. Hal ini tidak dapat dipisahkan dengan peran pemerintah sebagai otoritas. Oleh karena itu, dengan mengacu pada prinsip cost sharing dalam penyediaan layanan tertentu kepada masyarakat tertentu tersebut hak Pemerintah untuk memungut penerimaan dari masyarakat tersebut, di satu sisi, diikuti oleh kewajiban, di sisi lainnya. Kewajiban dimaksud dapat dibedakan dalam dua hal, yaitu kewajiban substantif dan kewajiban teknis atau kewajiban operasional.

Kewajiban substantif adalah kewajiban pemerintah terkait dengan kompetensinya selaku pemegang otoritas dalam pemerintahan. Kewajiban ini melekat pada pemerintah dan tidak dapat didelegasikan kepada siapa pun. Secara konkrit, kewajiban substantif ini dilaksanakan oleh kementrian/ lembaga beserta jajarannya dalam bentuk pelaksanaan tugas dan fungsinya.

Sementara itu, kewajiban teknis merupakan kewajiban pemerintah untuk mendukung terwujudnya layanan yang dibutuhkan oleh sekelompok masyarakat tersebut. Kewajiban ini dapat berupa kegiatan, penyediaan sarana maupun prasarana yang memungkinkan proses penyediaan layanan pemerintah dimaksud menjadi lebih mudah. Kewajiban ini, karena sifatnya merupakan pemberian dukungan (supportive activity), dapat dilakukan oleh pemerintah sendiri atau dilakukan oleh pihak-pihak lain, sepanjang pemerintah, karena alasan tertentu, misalnya : ketersediaan alokasi anggaran, teknologi, ataupun alasan efisiensi, belum dapat melaksanakan sendiri. Dalam hal ini yang perlu diperhatikan adalah, bahwa produk yang mendukung jasa layanan pemerintah tersebut harus sesuai dengan standard, norma, maupun kebutuhan pemerintah dalam pemberian layanan, dan juga yang lebih penting harus mampu mendukung peningkatan kualitas layanan itu sendiri.

Pengeluaran merupakan fungsi penerimaan

Sebagai earmarked revenue penerimaan negara ini memiliki ciri khusus dibandingkan dengan penerimaan dari sektor perpajakan. Terkaitnya penerimaan jenis ini dengan pengeluarannya membawa konsekuensi bahwa setiap terjadi peningkatan dalam penerimaan akan sekaligus mempengaruhi besaran pengeluaran yang bersangkutan. Hal ini tentunya dapat dipahami, karena semakin tinggi penerimaan menunjukkan telah terjadi peningkatan kebutuhan masyarakat terhadap layanan tertentu dimaksud. Hal ini membawa konsekuensi bahwa pemerintah harus menambah produksi layanan yang dibutuhkan. Dan konsekuensinya, kebutuhan anggaran untuk kegiatan tersebut secara otomatis akan meningkat.

Hal ini berbeda dengan penerimaan dari sektor perpajakan. Meningkatnya penerimaan negara dari sektor perpajakan belum pasti disebabkan karena adanya peningkatan kegiatan pemerintah yang dibiayai dari sektor ini, karena penerimaan dari sektor perpajakan tidak dikaitkan secara langsung dengan pengeluaran tertentu. Oleh karena itu, peningkatan penerimaan di sektor perpajakan mungkin saja akan meningkatkan pengeluaran pemerintah pada umumnya, atau kemungkinan akan meningkatkan saldo lebih pada akhir tahun anggaran.

B. PENDEKATAN PRAKTIS

Penerapan konsep tersebut di atas dalam pelaksanaan dapat dilihat melalui dua aspek, yaitu aspek yuridis-administratif dan aspek implementatif.

Aspek yuridis-administratif

Seperti pula halnya semua penerimaan dan pengeluaran negara pada umumnya, penerimaan negara bukan pajak dan juga pengeluaran yang dibiayai dari penerimaan tersebut, pada prinsipnya, harus dicatat secara teratur dalam tata pembukuan pemerintah yang dilakukan di masing-masing kementrian. Disamping itu, penerimaan ini pun harus tunduk pada aturan baku tentang pengelolaan Keuangan Negara.

Oleh karena itu, walaupun penerimaan negara bukan pajak dikecualikan dari prinsip non-affectation, sesuai dengan sifat penerimaan dan pengeluarannya, berbagai prinsip utama dalam pengelolaan keuangan negara seperti prinsip-prinsip periodisitas, spesialitas, universalitas, dan prinsip pencatatan secara bruto harus tetap dipertahankan.

Dengan mengacu pada prinsip-prinsip di atas, penerimaan negara bukan pajak wajib disetorkan ke Kas Negara tepat pada waktunya sesuai dengan jumlah yang diterima, dan hanya dapat digunakan untuk membiayai pengeluaran yang telah ditentukan dalam periode tahun anggaran yang sama.

Aspek implementatif

Beberapa kritik yang muncul dalam pelaksanaan penerimaan negara bukan pajak ini antara lain adalah bahwa penggunaan dana yang diterima dari masyarakat pengguna layanan tertentu tersebut sering terkendala aturan birokratis. Hal ini pada gilirannya menyebabkan kualitas layanan tidak sesuai dengan yang diharapkan oleh masyarakat. Rendahnya kualitas layanan pemerintah tersebut bukan saja diwujudkan dalam norma waktu yang relatif lama, tetapi juga dalam kualitas layanan dalam arti yang sebenarnya.

Hal yang demikian dapat dipahami, mengingat penggunaan penerimaan negara bukan pajak tetap terikat pada sistem dan prosedur umum yang berlaku dalam pengelolaan keuangan negara. Ketentuan yang mengharuskan bahwa semua penerimaan dan pengeluaran Negara tercatat dalam anggaran pendapatan dan belanja negara, dan baru dapat dipergunakan setelah diotorisasikan oleh lembaga legislatif membuat penerimaan maupun pengeluaran jenis ini tidak memiliki perbedaan maupun fleksibilitas sebagaimana diharapkan. Hal tersebut masih ditambah lagi dengan prosedur pengeluaran negara yang seringkali cukup berbelit.

Keyword :