BANK CENTURY: OH IT’S RIDICULOUS
(Intermezzo)

(lanjutan. . . . . . . .)

KONTROVERSI KEBIJAKAN PUBLIK

Kita semua tentunya sepakat dengan apa yang dikatakan Presiden SBY, bahwa kebijakan publik yang diambil oleh para pejabat publik tidak dapat dipidanakan. Disamping untuk melindungi para pejabat publik agar tidak dikriminalisasi, hal ini tentunya sejalan dengan konsep pemikiran bahwa kebijakan pejabat tersebut pada hakekatnya adalah ekspresi untuk mewujudan kepentingan masyarakat. Ini pun dengan jelas dinyatakan dalam teori kebijakan publik yang dapat dibaca dalam berbagai kepustakaan.

Namun, rasanya kita kok seharusnya sependapat dengan apa yang dikatakan oleh seorang advocat senior di negeri ini. Sebagai orang yang selama ini malang melintang di dunia peradilan, dia tampak lebih jernih melihat suatu permasalahan. Dalam suatu kesempatan dia menyatakan bahwa “Nanti dulu, harus dilihat substansinya !” “Jangan kemasannya !” “Bungkusnya sih dapat saja merupakan kepentingan masyarakat, tetapi adakah hal lain behind the policy ?”

Nah, untuk yang satu ini harusnya kita tidak boleh menganggapnya sebagai sesuatu yang lucu. Ini adalah sesuatu yang serius. Sebagai seorang advocat senior, rasanya dia terbiasa melihat makna yang selalu ada di balik suatu kejadian. Entah apa yang dipikirkan ! Tapi paling tidak pernyataan tersebut mestinya dapat menginspirasi semua pihak agar melakukan penelisikan yang lebih cermat terhadap kasus Bank Century.

Dan ini bukan suatu dorongan agar semua pihak bersikap prejudice. Namun, hanya sekedar mengingatkan agar berbagai pihak dapat bersikap lebih transparan untuk menghindarkan syak wasangka masyarakat. Sebab, kalau saja boleh kita artikan secara lebih jelas makna pernyataan tersebut, tampaknya dia ingin ada suatu pembuktian bahwa dalam pengambilan keputusan bail-out Bank Century tidak terdapat abuse of power. Itu saja !

Padahal, para anggota DPR di Pansus Bank Century sudah berhasil mengungkap bahwa berbagai tindakan yang dilakukan pihak-pihak tertentu mengindikasikan terjadinya abuse of power. Ini adalah hasil kerja berbulan-bulan para anggota Dewan yang disaksikan masyarakat dan diliput mass media. Hasil akhirnya pun jelas. Yaitu pelengseran pejabat-pejabat teras di republik ini. Nah, ini baru sesuatu yang lucu !

KONTROVERSI POLITIK DAN HUKUM

Berakhirnya proses ‘pengadilan rakyat’ kasus Bank Century di DPR telah menghasilkan sesuatu, yang menurut beberapa pihak, di luar dugaan. Awalnya, sebenarnya masyarakat mencurigai bahwa dengan membentuk Pansus Bank Century, DPR sedang menyajikan sebuah dagelan politik.

Tapi, melihat hasil yang disajikan, kita akhirnya yakin bahwa itu adalah kerja serius para anggota Dewan. Analisis yang tajam, investigasi lapangan yang menghasilkan bukti atau fakta yang teruji tidak disangkal merupakan landasan yang kokoh untuk menopang keputusan yang harus diakui sangat luar biasa. Dari bukti dan fakta yang disajikan maupun investigasi terhadap para pelakunya disimpulkan bahwa ada yang salah dalam pengambilan keputusan oleh pemerintah, sehingga mengakibatkan kerugian Negara. Itulah keputusan Pansus-DPR.

Lucunya, berbagai pihak kemudian justru menuduh bahwa DPR sedang melakukan politisasi hukum atau hukum yang dipolitisasi. Bagi masyarakat, hal ini memang tidak jelas. Masyarakat memang tidak harus meraba apa yang diinginkan kelompok-kelompok politisi di lembaga tersebut, tapi masyarakat ingin bila memang ada unsur pidananya ya seharusnya penegak hukum sigap mengambil alih penyelesaian masalahnya. Bukan malah berdalih bahwa keputusan Pansus DPR merupakan keputusan politik yang tidak begitu saja dapat dijadikan dasar untuk menjatuhkan hukuman.

Masyarakat juga mahfum, bahwa keputusan Pansus DPR merupakan keputusan politik, karena proses dan pengambilan keputusannya dilakukan oleh lembaga legislatif. Namun harus diingat bahwa keputusan dimaksud didasarkan pada fakta hukum. Lha kalau, para penegak hukum merasa harus memformalkan penyelidikan dan penyidikannya untuk memenuhi norma yang berlaku, kan tinggal mentrasir langkah yang sudah ditempuh selama ini, kemudian menguji hasilnya.

Bila unsur abuse of power dan kerugian Negara tersebut terpenuhi, dan ditengarai ada pihak-pihak tertentu yang diuntungkan. apakah masih terdapat keraguan bahwa telah terjadi pelanggaran terhadap Undang-undang Korupsi ? Lha kalau beberapa pihak yang berkompeten terhadap penerapan Undang-undang Korupsi juga ikut-ikutan meragukan, ya lucu to !

P E N U T U P

Konon ketika menonton film lucu yang berbau sarkastik tentang kemiskinan dan kesulitan hidup masyarakat tingkat bawah di republik ini JK minta maaf, karena merasa bertanggungjawab kepada rakyat. Sebagai pemimpin memang tidak semua bisa dia lakukan. Tetapi, paling tidak sikapnya yang sportif telah membuat masyarakat menyadari bahwa JK sebagai pimpinan ternyata tidak mudah memberikan apa yang dibutuhkan oleh rakyat.

Nah, bagaimana dengan segala kelucuan yang terjadi dalam kasus Bank Century ini ? Kita yakin bahwa para pemimpin negeri ini semua menonton. Tapi, siapa yang merasa bertanggungjawab ? Apakah kemudian juga cukup dengan permintaan maaf saja ? Atau, bahkan tidak pernah mengungkapkan permintaan maaf sama sekali ? “Ah, it’s ridiculous !” kata teman-teman saat di London.

Ungkapan tersebut, kalau kita lihat di kamus, kurang lebih artinya ‘Alangkah lucunya’. Tapi kayaknya lebih dari itu barangkali. Ekspresi tersebut bisa berarti lucu, tapi mengandung arti ‘agak’ memalukan.

Ya itulah kira-kira ungkapan mereka-mereka yang di luar sana. Saya kira mereka cukup obyektif. Karena kata orang bijak, kalau mau lihat indah atau tidaknya rumah kita, kita mesti keluar rumah dulu. Nah, mereka-mereka yang berbicara itu sekarang lagi pada di luar rumah.

*

* *

BANK CENTURY: OH IT’S RIDICULOUS !

(Intermezzo)

Artikel ini sengaja ditulis untuk memenuhi permintaan para pengunjung Blog yang ingin memperoleh analisis kasus Bank Century dari aspek Ilmu (Hukum) Keuangan Negara.
Dari beberapa komentar yang masuk, baik yang langsung melalui Blog ataupun melalui e-mail, terasa adanya keinginan masyarakat untuk memperoleh penjelasan yang dipandang obyektif, dalam arti bahwa ulasan yang disampaikan tidak mengandung keberpihakan terhadap siapa pun, tapi murni dianalisis atas dasar fakta, ketentuan perundang-undangan, dan konsep teoritik.
Semoga bermanfaat.

Ketika saya mampir di London beberapa bulan lalu, saya menginap di suatu wisma di mana banyak teman dari Indonesia yang kebetulan sama2 jadi passerby. Dari cara mereka berbicara, tampaknya mereka memiliki latar belakang yang berbeda-beda, baik pendidikan maupun profesinya. Ada yg bekerja di perusahaan asing di kawasan Eropa. Ada mahasiswa yang sedang menyelesaikan kuliah S2 ataupun S3 nya di beberapa negara. Ada pengusaha. Dan ada juga yang hanya sekedar jadi turis untuk menikmati musim panas di Eropa.

Biasalah, seperti kalau sekelompok kawan akrab saling ketemu dan ngobrol, topik bisa berganti tanpa arah dan tujuan, hingga sampailah pada analisis tingkat warung kopi tentang masalah-masalah yang serius. Tetapi, satu hal yang sangat menarik perhatian saya, dan saya juga tidak pernah mengira bahwa ternyata mereka-mereka yang tinggal jauh dari tanah air, selalu mengikuti perkembangan hingga tataran yang relatif cukup detil.

Satu topik yang tampaknya cukup menarik untuk disimak adalah tentang kasus Bank Century yang menurut mereka tampak sebagai lelucon. Betapa tidak ? Sampai hari ini, kasus yang posisinya sudah sangat jelas tersebut justru diambangkan dan dibuatkan penafsiran menurut versinya sendiri-sendiri, seolah ingin membuat masyarakat lelah, dan akhirnya memahami bahwa kasus Bank Century tidak perlu dipermasalahkan. Karena memang tidak ada masalah.

KONTOVERSI SISTEMIK-NON SISTEMIK

Semua pihak sebenarnya sudah menyadari, bahwa masyarakat sudah sangat lelah mendengarkan perdebatan para ahli ekonomi terkait masalah Bank Century. Sebagian karena tidak paham, dan sebagian lagi merasa dibuat tidak paham. Betapa tidak, perdebatan yang menampilkan argumen teori yang indah-indah itu ujung-ujungnya ternyata tidak mampu menyajikan kesimpulan yang rasional untuk dicerna masyarakat. Bahkan, beberapa kalangan masyarakat mulai memahami bahwa pihak-pihak tertentu tidak lebih sekedar berdebat kusir.

Terlepas dari apa yang menjadi kesimpulan dari perdebatan para ahli tentang kemungkinan akibat yang dapat ditimbulkan oleh Bank Century terhadap perekonomian nasional saat itu, yang jelas pemerintah telah memutuskan bahwa pengucuran dana talangan kepada bank tersebut perlu dilakukan.

Sementara itu, yang paling mengecewakan banyak pihak adalah bahwa ternyata keputusan tersebut bukan didasarkan pada pertimbangan ekonomis, melainkan pada faktor psikologis yang mungkin akan berdampak sistemik terhadap perekonomian nasional. Yaitu kemungkinan hilangnya kepercayaan masyarakat terhadap system perbankan yang bisa membuat masyarakat beramai-ramai menarik uangnya (rush). Padahal, menurut penjelasan seorang pejabat Bank Indonesia dalam rapat Komite Stabilitas Sistem Keuangan (KSSK) di Kementrian Keuangan pada saat itu, bahwa rush yang dikhawatirkan banyak pihak, khususnya di pemerintahan, sebenarnya tidak terjadi. Situasi tenang bukan hanya tampak di bank-bank pada umumnya, tetapi juga di Bank Century. Satu-satunya kejadian yang mirip rush hanya terjadi di satu cabang Bank Century, yaitu di Pangkal Pinang.

Oleh sebab itu, tidak salah kalau seorang politisi partai oposisi berpendapat bahwa sebenarnya Bank Century tidak perlu ditolong. Pendapat ini tampaknya senada dengan kesimpulan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) yang menyatakan bahwa KSSK tidak mempunyai suatu kriteria terukur untuk menetapkan dampak sistemik Bank Century. Menurut lembaga tersebut, penetapan bail-out Bank Century semata-mata hanya didasarkan pada judgement.

Lucunya, ketika masyarakat masih disibukkan dengan pemikiran apakah keputusan bail-out Bank Century memang perlu atau tidak perlu, serta wacana sistemik atau tidak sistemik sedang hangat diperdebatkan, Jusuf Kalla (JK) bahkan dengan yakinnya memastikan bahwa masalah Bank Century bukan masalah krisis ekonomi.

Kita semua hampir yakin, bahwa pernyataan JK tersebut pasti bukan didasarkan pada konsep teoritis. Ini adalah pertimbangan praktis yang didasarkan pada kenyataan. Sebagai seorang praktisi ekonomi (baca : pedagang) kemampuan intuisi JK harus diakui sangat tajam. Tanpa banyak berteori, JK memastikan bahwa masalah Bank Century adalah masalah kriminal. Dengan entengnya JK membeberkan bukti tindakan kriminal para pemiliknya mulai dari penggerogotan uang nasabah hingga penerbitan obligasi bodong. Oleh karena itu, dengan tegas JK menampik cara penyelesaian yang dilakukan pemerintah (cq. Menteri Keuangan) pada saat itu, yaitu dengan menyuntikkan dana alias bail-out.

Bagi JK adalah tidak masuk akal jika dikatakan bahwa masalah Bank Century merupakan akibat krisis keuangan global. Nyatanya, saat itu cuma Bank Century yang bermasalah, sementara bank-bank lain pada umumnya tetap sehat. Oleh karena itu, bagi JK penyelesaian yang paling tepat adalah melaporkan kepada polisi dan menangkap pemilik bank tersebut. Dan itu ternyata dilaksanakan.

KONTROVERSI KERUGIAN NEGARA

Dalam kasus Bank Century, analisis tentang kerugian Negara seharusnya dilihat secara proporsional. Yaitu, dengan menempatkan pemerintah (Negara) sebagai otoritas. Bukan sebagai pelaku ekonomi. Menurut konteks ini, penempatan pemerintah sebagai otoritas akan mendudukkan pemerintah selaku pemegang kebijakan, dalam hal ini, kebijakan fiskal, kebijakan moneter, dan kebijakan ekonomi makro. Sebagai otoritas, pemerintah berkewajiban mengambil langkah penyelamatan seandainya ditengarai akan terjadi ancaman yang serius di bidang perekonomian Negara. Dengan demikian masyarakat harus memahami bahwa tindakan pemerintah seperti itu mutlak diperlukan.

Sebaliknya, penempatan pemerintah sebagai pelaku ekonomi akan mendudukkan pemerintah seperti pelaku ekonomi pada umumnya, misalnya individu ataupun perusahaan. Dalam kedudukan seperti ini, tindakan pemerintah akan dianilisis sebagai interaksi antar pelaku ekonomi yang tunduk pada dalil-dalil ekonomi.

Yang lucu, entah ini by design atau hanya kebetulan, masyarakat dari hari ke hari didorong untuk memahami bahwa dalam kasus Bank Century kedudukan pemerintah seolah adalah pelaku ekonomi. Dan pemahaman ini secara konsisten dipompakan ke dalam benak masyarakat melalui para ahli ekonomi.

Apa sebenarnya yang ingin dicapai di balik skenario ini ?
Dengan menempatkan Negara sebagai pelaku ekonomi yang tidak ada bedanya dengan pelaku ekonomi lainnya, masyarakat diberi kesan bahwa tentunya wajar bila Negara menderita kerugian sebagai akibat tindakannya pada saat melakukan interaksi dengan pelaku ekonomi lainnya. Disamping itu, terdapat alternatif penghitungan kerugian yang dapat dilakukan pada saat terjadinya interaksi ataupun baru akan dinyatakan pada suatu saat di masa yang akan datang, tergantung bentuk interaksi yang dilakukan dan teknik pencatatan yang diselenggarakan.

Dalam konteks Bank Century, kerugian itu sendiri baru akan dapat dibuktikan dalam suatu periode yang lumayan panjang. Menurut para ahli tersebut, akan berada dalam kisaran 10 sampai 15 tahun yang akan datang. Itu pun besarannya belum pasti. Sangat tergantung pada berapa nilai asset bank Century pada saat penjualan.

Sementara itu, dari hari ke hari masyarakat disuguhi informasi oleh para pejabat LPS--sebagai pengampu--, jajaran direksi, dan para analis keuangan/ perbankan yang menyatakan bahwa Bank Mutiara, nama baru Bank Century, telah meraih prestasi yang sangat mengesankan. Prestasi ini ditunjukkan dengan kondisinya yang semakin hari semakin sehat dan mampu meraih keuntungan.

Nah inilah inti dari skenario di atas. Berbagai usaha yang dilakukan para ahli ekonomi tersebut ingin mengesankan bahwa kerugian Negara merupakan suatu peristiwa ekonomi. Bahwa tindakan pemerintah mem-bailout Bank Century adalah tidak salah. Tindakan pemerintah, kalaupun menyebabkan kerugian Negara, merupakan risiko ekonomis jangka panjang. Sebaliknya, kalau tindakan tersebut berhasil, bisa-bisa yang akan terjadi bukan kerugian Negara, melainkan keuntungan Negara. Dan hal itu biasa terjadi pada pelaku ekonomi lainnya.

Padahal, penyelamatan Bank Century, kalau boleh dikatakan demikian, adalah tindakan penyelamatan perekonomian nasional. Dan ini merupakan tanggungjawab Negara selaku otoritas. Selaku penanggungjawab perekonomian nasional yang mengelola kebijakan fiskal, kebijakan moneter, dan kebijakan makro ekonomi.

Dalam konteks ini, kedudukan Negara harus dipahami secara berbeda. Kedudukan Negara bukanlah sebagai pelaku ekonomi. Negara bukanlah sebagai anggota komunitas ekonomi (sosio ekonomi). Oleh karena itu, tindakan pemerintah (Negara) mem-bailout Bank Century bukanlah seperti halnya tindakan suatu perusahaan yang membeli atau menyelamatkan sebuah bank yang sedang collaps.

Dalam kedudukannya seperti itu, keberhasilan tindakan pemerintah tidaklah dapat sekedar diukur in money term, yaitu berapa jumlah uang yang telah dikeluarkan dan berapa yang mungkin akan dapat diterima kembali.

Kalau saja tindakan pemerintah mem-bailout Bank Century benar-benar didasarkan pada suatu keharusan karena situasi dan kondisi ekonomi yang mengharuskan demikian, keuntungan yang diharapkan pemerintah adalah terhindarnya perekonomian nasional dari kehancuran. Dan ini tentunya tidak sebanding, dan akan jauh lebih besar dari sekedar dana yang telah dikeluarkan, karena akan mencakup berbagai aspek kehidupan ekonomi nasional. Oleh karena itu, tindakan mem-bailout itu sendiri tidak dapat dihitung untung-ruginya dengan penjualan asset bank Century di masa datang. Tindakan pemerintah dalam melakukan penyelamatan Negara, dalam hal ini di bidang perekonomian nasional, adalah suatu kewajiban mutlak.

Ini adalah sudut pandang Hukum Keuangan Negara. Konsekuensinya adalah, bahwa kerugian Negara bukanlah dianggap sebagai suatu peristiwa ekonomi. Kerugian Negara adalah suatu peristiwa hukum. Kerugian negara adalah akibat dari suatu perbuatan melawan hukum (onrechtmatig daad). Artinya, tidak akan pernah terjadi kerugian Negara sepanjang tidak terjadi perbuatan melawan hukum. Ini terutama bila dikaitkan dengan tindakan penanganan korupsi.

Sementara itu, kerugian Negara itu sendiri diartikan sebagai sesuatu yang nyata. Yaitu, bila penerimaan yang seharusnya diterima Negara ternyata tidak diterima, atau pengeluaran yang seharusnya tidak dilakukan, tetapi tetap dilakukan, sehingga secara nyata mengakibatkan berkurangnya kekayaan milik Negara. Dan kerugian Negara ini dengan jelas dinyatakan pada suatu suatu saat tertentu dalam suatu tahun anggaran. Bukan dalam 10 atau 15 tahun yang akan datang. Karena konsep seperti itu tidak dikenal dalam Ilmu Hukum Keuangan Negara.

( bersambung . . . . . . . .)

*

* *

LAHIRNYA UU Bid KN: suatu proses perjalanan panjang
(Surat terbuka untuk seorang rekan di Kuala Lumpur)

(lanjutan…..)

Mengalir dari sumber yang indah

Saudara Aidinil,

Apa yang dapat kita bayangkan bila pada suatu saat kita berada di suatu hamparan rerimbunan hijau yang indah. Dengan burung berkicau bebas. Dan kita menemukan sebuah mata air yang jernih airnya mengalir meliwati rerimbunan yang hijau ? Tentu, ingin rasanya mandi sepuasnya sambil menikmati kicauan burung di alam bebas seraya membayangkan alangkah bahagianya, bila air yang jernih sejuk itu mengalir di pekarangan rumah kita.

La France est la source de droit --Perancis adalah sumber kelahiran (ilmu) hukum—kata orang Perancis. Itu sebabnya Code Penale/ Code Napoleone lahir di sana. Namun demikian, saya tidak ingin mengundang polemik tentang dimana sebenarnya dilahirkannya pemikiran tentang hukum keuangan Negara di Eropa sana. Dari kepustakaan yang dapat dibaca, pemikiran tentang hukum keuangan Negara diawali kejadiannya di daratan Inggris. Namun dalam perkembangannya di Perancis tampak lebih maju dan konsisten.

Pada saat kuliah di Perancis, khususnya ketika di Universitas Paris 2-Pantheon, saya mulai memahami perkembangan konsep maupun perkembangan kelembagaan pengelolaan keuangan Negara yang dulunya pernah saya tekuni di Indonesia. Dalam pemahaman saya, konsep yang ada di Indonesia (baca: Hindia Belanda) adalah sebuah varian suatu sistem yang memang diciptakan khusus untuk Negara jajahan oleh pemerintah Belanda. Celakanya, hingga Indonesia merdeka lebih dari 45 tahun, konsep yang diciptakan hanya untuk memenuhi kebutuhan suatu wilayah yang tidak memiliki status hukum tersebut ternyata tetap dipertahankan.

Pada saat itulah, saya mulai bermimpi. Sebagai mahasiswa yang sedang melakukan penelitian, saya mulai resah. Berbagai pertanyaan mulai memenuhi benak saya. Mengapa Indonesia tidak mampu sekedar menyusun undang-undang tentang pengelolaan keuangan Negara untuk dirinya sendiri ?

Yang jelas, dari penelitian saya, usaha tersebut ternyata bukan tidak pernah dilakukan. Keresahan para birokrat di bidang pengelolaan keuangan Negara, para ahli hukum, maupun berbagai pihak tentang masalah ini ternyata sudah dimulai ketika Indonesia baru saja melangkahkan kaki menuju gerbang kemerdekaan. Ini terbukti dengan lahirnya Tim pertama yang diserahi tugas untuk menyusun undang-undang tentang pengelolaan keuangan Negara untuk republik Indonesia. Dan usaha tersebut terus berlanjut secara konsisten hingga melahirkan Tim ke 12 yang bekerja dalam kurun waktu hingga akhir tahun 90-an.

Yang justru membuat penasaran adalah kenapa undang-undang tersebut tidak pernah terwujud ? Inilah yang kemudian menjadi perhatian saya. Disamping reluctancy berbagai pihak untuk keluar dari comfort zone –kalau boleh dikatakan demikian--, saya melihat kurangnya kemampuan Tim-tim sebelumnya dalam memberikan paparan konsepsi dan philosophical analysis terhadap pasal-pasal yang termuat dalam berbagai ketentuan pengelolaan keuangan Negara pada masa penjajahan.

Hal yang terakhir ini terlihat jelas, misalnya, dari hasil kerja Tim ke 12 yang bertugas melakukan penyempurnaan ICW dan menuangkannya dalam (Rancangan) Undang-undang Perbendaharaan Indonesia (UPI). Tanpa mengurangi rasa hormat saya kepada para anggota Tim, dari kajian yang telah saya lakukan saat itu, Tim Penyempurnaan UPI tidak memberikan kejelasan konsepsi. Menurut hemat saya, Tim tersebut hanya ‘memformalkan’ praktek yang selama ini dilakukan yang justru bias dipandang dari sudut konsepsi.

Melihat kenyataan tersebut, pada tahun 1990 saya dari Paris menulis paper kritik terhadap RUU PI, dan menyarankan agar pembenahan konsepsinya lebih diutamakan, bukan sekedar up-dating redaksi dan situasi semata. Selanjutnya, karena tidak ada reaksi terhadap kritik dimaksud, pada tahun 1994 saya menulis dalam Majalah Anggaran tentang perlunya ada sebuah undang-undang organik yang mengatur pengelolaan keuangan Negara di samping ICW.

Diakui atau tidak, artikel dimaksud tampaknya memberi impak positif kepada para pejabat di Departemen Keuangan (baca: Direktorat Jenderal Anggaran). Itu sebabnya, kemudian dalam suatu seminar rutin, dibahaslah topik khusus, yaitu pemikiran tentang rancangan undang-undang pengganti ICW. Pada saat itu saya menjadi konseptor utama paper yang akan disajikan oleh pak Mulia Nasution, yang ketika itu menjabat sebagai salah satu direktur di Direktorat Jenderal Anggaran.

Tampaknya, harus diakui bahwa moment tersebut merupakan titik awal dimulainya suatu perjalanan panjang sebuah Tim Penyusunan RUU Keuangan Negara, karena sejak itulah mengkristal keinginan untuk menyusun suatu rancangan undang-undang. Selanjutnya dibentuklah Tim ‘lokal’ di Direktorat Jenderal Anggaran yang kemudian ternyata benar-benar merupakan sebuah embrio sebuah Tim besar.

Berkat lobby Pak Hartadi Sutomo yang ketika itu menjabat Sekretaris Inspektorat Jenderal Departemen Keuangan, Tim ‘lokal’ tersebut tumbuh menjadi besar setelah berpadu dengan Tim Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) dan ditambah dengan berbagai unsur terkait, termasuk antara lain dari Departemen Dalam Negeri. Mungkin pada saat itu terjadi sebuah coincidence, karena Tim BPK --yang dimotori oleh pak Harianto yang ketika itu menjabat sebagai salah seorang Auditor Utama, dan pak Surachmin dari Biro Hukum--, sedang ditugasi menyusun RUU tentang pemeriksaan tanggungjawab pengelolaan keuangan Negara.

Tim Penyusun Undang-undang Bidang Keuangan Negara --sebagaimana kemudian kita semua menyebutnya-- bergerak dengan cepat di bawah arahan Menteri Keuangan untuk menyusun konsep pemikiran dan mendiskusikannya dengan cara bersafari ke berbagai universitas terkemuka di Indonesia. Disamping itu, Tim juga melakukan berbagai seminar terbuka untuk menggalang dukungan berbagai pihak, termasuk Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM) yang bergerak dalam bidang pemantauan anggaran Negara.

Sekedar untuk diketahui, bahwa Tim ini bekerja di bawah arahan empat Menteri Keuangan secara berturut-turut, yaitu dimulai dari prof. DR. Bambang Sudibyo, Ir. Priyadi, DR. Rizal Ramly, dan terakhir DR. Boediono. Di bawah DR. Boediono inilah Tim berhasil menuntaskan pembahasan keseluruhan draft RUU --sebanyak tiga RUU—bersama DPR untuk kemudian ditetapkan menjadi undang-undang. Alhamdulillah !!!

The oldies based concept

Saudara Aidinil,

Dari latar belakang pendidikan saya, baik di Jakarta maupun di Perancis, serta kegiatan saya dalam ‘menginisiasi’ penyusunan undang-undang di bidang Keuangan Negara, kemudian berbagai pihak, sebagaimana disampaikan kepada Saudara, menganggap bahwa saya memotori perubahan konsep pengelolaan Keuangan Negara di Republik ini.

Padahal, menurut kenyataan, tidak mungkin seseorang melakukan perubahan sistem administrasi (baca: pengelolaan keuangan Negara) yang sudah mengakar lebih dari seratus tahun, yaitu sejak Indonesia masih berstatus sebagai negara jajahan yang bernama Hindia Belanda, dalam tempo sekejap mata. Apalagi, sistem tersebut bukan hanya berkembang dalam kelembagaan di tingkat pemerintah pusat, tetapi juga di tingkat pemerintahan daerah. Oleh karena itu, dengan rendah hati saya selalu mengatakan kepada berbagai pihak bahwa we (The Team) just put everything on the right track.

Dari penelitian saya, baik ketika masih di Perancis saat menyusun desertasi maupun ketika menyusun konsep RUU, saya memperoleh kesimpulan bahwa dilihat dari sudut konsepsi, pola yang telah diterapkan sejak dulu di Negara ini tidak ada yg salah. Dari pengamatan saya, yang salah adalah penafsiran berbagai pihak yang tidak memiliki pengetahuan yang memadai terhadap konsep pengelolaan keuangan Negara yang berlaku ketika Republik ini sedang berada pada masa transisi, yaitu ketika berubah dari Negara koloni menjadi Negara dengan kemandirian yang penuh. Jadi, apa salahnya bila kita mengembalikan sistem yang ada sesuai konsep dasar yang hingga kini masih berlaku di Negara asalnya (Perancis), yang sebenarnya telah mengikuti prinsip manajemen yang sangat bagus (sound practice) ?

Kalau kemudian ada pihak-pihak tertentu yang menyatakan (dan setengah menuduh !) bahwa konsep yang terkandung dalam Undang-undang (Bidang) Keuangan Negara merupakan American model based, rasanya menjadi sangat aneh. Kecuali seperti yang diskenariokan untuk dicarikan kaitannya bahwa seolah-olah terdapat pressure (intervensi) pihak luar (asing) yang memaksa agar Indonesia melakukan reformasi di bidang pengelolaan keuangan negara ketika Indonesia sedang in motion mulai tahun 1998.

Rasanya agak aneh kalau konsep Undang-undang Keuangan Negara dikatakan mengikuti model Amerika. Kalau yang mereka tengarai adalah muatan teknik penganggaran maupun penekanan terhadap sistem akuntansi yang saat itu mulai ngetrend di Negara-negara Barat (baca: Amerika), tampaknya mereka keliru.

Penganggaran adalah sub sistem Keuangan Negara yang berkembang sesuai tuntutan keadaan sebagai akibat interaksi antara sektor publik dan sektor prive. Ini dapat dilihat sejak lahirnya PPBS (Planning, Programming, Budgeting System), dan seterusnya. Sementara penerapan sistem akuntansi yang mungkin tampak lebih modern, merupakan penyesuaian terhadap tuntutan keadaan yang pada saat itu sudah tidak mampu lagi dijawab oleh sistim pembukuan pemerintah yang digunakan pada masa lalu.

Singkatnya, penyusunan Undang-undang (Bidang) Keuangan Negara adalah pembenahan kembali konsep lama yang disesuaikan dengan pakem dengan memberikan sentuhan baru sesuai trend, misalnya penerapan Medium Term Expenditure Framework (MTEF). Bila diamati, metode penyusunan anggaran ini merupakan teknik untuk menjaga wibawa Legislatif agar komitmen pemerintah terhadap rakyat tetap terpelihara. Apakah ini merupakan teori baru ? Menurut saya hanyalah teknik (cara) baru dalam mepertahankan paradigma lama.

Disamping itu, untuk melengkapi prinsip-prinsip utama (golden principles) yang lekat dengan aspek politis, dalam Undang-undang (Bidang) Keuangan Negara tersebut ditambahkan prinsip-prinsip baru terkait dengan aspek pengelolaan anggaran negara yang mendukung terselenggaranya good governance government and clean government. Oleh karena itu, kemudian dapat diketemukan prinsip-prinsip akuntabilitas, transparansi, proporsionalitas, dlsb. dalam beberapa pasal undang-undang tersebut.

Saudara Aidinil yang baik,

Dari mana konsep-konsep tersebut muncul ? Rasanya hampir tidak ada yang pernah meragukan bahwa Institut Ilmu Keuangan yang ada di Jakarta merupakan suatu perguruan tinggi satu-satunya di Indonesia yang memiliki konsentrasi di bidang Keuangan Negara. Walaupun tidak dapat disebandingkan dengan lembaga pendidikan yang sama di Eropa, di Institut inilah konsep pengelolaan keuangan Negara dapat dipelajari, terutama telusuran terhadap historical thinking-nya.

Dari penelusuran terhadap ketentuan perundang-undangan yang ada ketika itu --kalau boleh dikatakan demikian--, dan juga terhadap kepustakaan, dapat dilihat bahwa ketika Negeri Belanda berada dalam pengaruh Perancis yang merupakan source of system di bidang Keuangan Negara, Belanda menyusun sebuah sistem administrasi pengelolaan keuangan untuk negara-negara jajahannya, termasuk tentunya Hindia Belanda dan Suriname.

Dari penelitian yang saya lakukan, diperoleh kenyataan bahwa praktek pengelolaan Keuangan Negara yang dilaksanakan di Hindia Belanda ternyata hanya terbatas pada satu aspek, yaitu aspek administratif. Oleh karena memang hanya aspek tersebut yang diperlukan pada saat itu. Sementara aspek politisnya, merupakan wilayah yang menjadi ‘ayahan’ para politisi di Metropole. Aspek ini dapat dikatakan tidak pernah ada, kendati pada saat itu di Hindia Belanda sudah berdiri Volksraad, yaitu embrio lembaga legislatif di tanah jajahan. Aspek inilah yang hilang dan harus ditemukan kembali.

( bersambung . . . . )

KERUGIAN PADA KEUANGAN NEGARA DAN KERUGIAN PADA PENDAPATAN NEGARA : suatu diskusi
(Tanggapan)

INTRODUKSI

Saudara Frenda Nic, terima kasih atas kunjungan anda ke Blog saya. Sinyalemen saudara bahwa ‘ dalam Undang-undang tentang Ketentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan TIDAK menggunakan terminologi 'menimbulkan kerugian pada 'keuangan negara'..., melainkan 'menimbulkan kerugian pada pendapatan negara' bila terjadi sebuah tindak pidana perpajakan’ sangat menarik untuk didiskusikan.

Sebagaimana Saudara sampaikan, dalam konteks perpajakan uang setoran pajak yang diselewengkan dalam sebuah kasus tindak pidana perpajakan belumlah masuk ke kas Negara, melainkan masih berada di wajib pajak bersangkutan yang dengan kesengajaan/kealpaan tidak menyetorkannya ke kas negara. Bagaimana mungkin dapat timbul kerugian pada keuangan negara sementara tidak ada uang negara yang keluar sama sekali ? Jadi, tepat apabila redaksi yang digunakan adalah baru sebatas pada "merugikan pendapatan negara".

Terkait dengan situasi tersebut, rasanya kita semua dapat memahami bahwa dengan adanya istilah dalam undang-undang tersebut di atas, alur pikir masyarakat kemudian terkanalisasi dalam suatu logika yang bersifat ‘pembenaran’ (self justification). Oleh karena itu, sangat wajar bila masyarakat kemudian juga membuat kesimpulan bahwa, kerugian pada keuangan negara baru bisa terjadi jika secara nyata ada aliran uang keluar yang tidak semestinya dari kas Negara. Dan…, setoran yang belum masuk ke Kas Negara karena berbagai alasan dari wajib pajak atau wajib setor hanya akan merugikan pendapatan Negara.

KURANG KOMPREHENSIF

Saudara Frenda Nick, kalau kita melihat dari sisi positif keberadaan berbagai perundang-undangan di bidang Keuangan Negara sejak kemerdekaan hingga tahun 2003 akan tampak sebagai sebuah keunikan. Betapa tidak ! Berbagai undang-undang terkait dengan masalah Keuangan Negara justru lahir sebelum kelahiran Undang-undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Idealnya, Undang-undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara inilah yang merupakan acuan bagi seluruh perundang-undangan di bidang (pengelolaan) Keuangan Negara.

Oleh sebab itu, di awal kelahirannya, ketika masih berupa rancangan undang-undang, Undang-undang tentang Keuangan Negara ini diusulkan sebagai undang-undang pokok. Hal ini terutama didasarkan pada kandungan substantifnya. Namun karena system dan struktur perundang-undangan di Indonesia tidak lagi mengenal undang-undang pokok, Undang-undang tentang Keuangan Negara dilahirkan sebagai undang-undang pada umumnya. Kendati substansinya tetap dijadikan acuan semua undang-undang di bidang Keuangan Negara.

Sementara itu, bila kita melihat dari sisi lain, terasa ada sesuatu yang sangat janggal. Yaitu, bahwa pemahaman berbagai pihak terhadap konsep atau pemikiran tentang Ilmu Keuangan Negara terasa kurang memadai atau kurang komprehensif. Padahal, kalau diperhatikan dengan seksama konsep pengelolaan Keuangan Negara di Indonesia selama ini tidak banyak mengalami perubahan.

Terkait dengan itu, kalau boleh saya katakan dalam posisi saya selaku Ketua Tim Kecil Penyusunan RUU Bidang Keuangan Negara (tiga RUU), bahwa konsepsi tentang Keuangan Negara baik dari aspek politis maupun administratif tidaklah berbeda dengan konsepsi yang selama ini sudah dikenal dan dilaksanakan. Bahkan, dalam beberapa hal sudah berjalan sejak sebelum kemerdekaan.

Dalam kaitan ini, Tim Penyusun bahkan menyampaikan ‘we just put everything on the right track’. Artinya, hanya sekedar mengembalikan semuanya pada konsep lama yang sebenarnya hingga kini prinsipnya masih diikuti dan dikembangkan di berbagai Negara. Dan satu hal yang perlu kita garis bawahi bahwa Tim Penyusun juga membenahi atau meluruskan kembali praktek-praktek bias dalam pengelolaan Keuangan Negara yang telah berjalan selama ini dan mengembalikan pada track yang benar, seperti misalnya peran Menteri Teknis yang ‘dikerdilkan’, peran Menteri Keuangan yang sangat berlebihan, dan juga peran Bappenas yang tidak proporsional dibandingkan dengan yang seharusnya.

Namun demikian, yang memprihatinkan adalah bahwa pihak-pihak tertentu yang merasa berkompeten dan merasa mampu justru memberikan arti lebih terhadap tafsir yang sebenarnya kurang tepat pada saat sebelum lahirnya Undang-undang tentang Keuangan Negara. Berbagai contoh dapat dilihat lahirnya berbagai terminologi di bidang penerimaan Negara maupun di bidang pengeluaran Negara yang sebenarnya kurang sesuai dengan terminologi dalam konteks Keuangan Negara yang kemudian dibakukan dan dipahami sebagai suatu kebenaran oleh berbagai pihak. Padahal, istilah ataupun tafsir dimaksud sebenarnya tidak sesuai dengan konsep pemikiran dasar Ilmu Keuangan Negara.

Contoh kasus lain, misalnya, ketika pembahasan RUU Keuangan Negara pada tahun 2001 di Dewan Perwakilan Rakyat. Ketika itu, para wakil rakyat mempertahankan pendapat mereka bahwa dalam substansi Keuangan Negara tidak perlu memasukkan kekayaan Negara. Keuangan, menurut mereka, hanyalah terkait dengan uang. Keuangan dari sudut syntaxis merupakan kata jadian dari kata dasar ‘uang’. Demikian pula terminologi ‘perbendaharaan’ yang menurut mereka berasal dari kata dasar ‘bendahara’. Oleh karena itu, Perbendaharaan hanya terkait dengan semua kegiatan bendahara.

Pendapat awam yang dikemukakan para anggota Dewan tersebut, ternyata hingga kini masih banyak diacu oleh berbagai pihak. Padahal, bila kita benar-benar mempelajari Ilmu (Hukum) Keuangan Negara akan tampak bahwa semua itu tidak benar. Pengertian yang dikembangkan oleh para anggota Dewan tersebut hanya tafsir pribadi yang tidak memiliki dasar pijak sesuai kajian bidang keilmuan.

Namun, dari pengamatan saya selama ini, yang tidak kalah memprihatinkan adalah berkembangnya berbagai tafsir yang salah terhadap system pengelolaan keuangan Negara dan juga terhadap peran para pelaku pengelola keuangan negara itu sendiri.

NEGARA SEBAGAI SUBYEK

Kembali pada diskusi tentang konsep kerugian pada keuangan Negara atau kerugian pada Pendapatan Negara, menurut hemat saya, perlu ada suatu penjelasan kontekstual yang dapat dijadikan acuan.

Dalam berbagai kepustakaan terkait masalah Keuangan Negara, dengan jelas dinyatakan bahwa Negara adalah subyek, sedangkan Penerimaan dan Pengeluaran Negara beserta unsur-unsur di dalamnya merupakan obyek. Sementara itu, Tata kelola yang mengandung sistem maupun sub sistem, kalau boleh dikatakan, merupakan predikat.

Terkait dengan itu, suatu perbuatan yang dilakukan oleh pihak-pihak tertentu hanya dapat menguntungkan atau merugikan subyek, yaitu Negara. Oleh karena itu, terminologi merugikan Pendapatan Negara atau merugikan Keuangan Negara, dalam konteks Keuangan Negara, adalah salah.

Celakanya, terminologi yang terakhir ini --- merugikan Keuangan Negara --, telah digunakan dalam berbagai undang-undang di Republik ini, termasuk dalam Undang-undang Tindak Pidana Korupsi.

Tak diragukan lagi, kerancuan terminologi ini kemudian membingungkan berbagai pihak, termasuk para hakim dalam berbagai sidang, khususnya dalam sidang perkara tindak pidana korupsi. Tidak jarang hakim menanyakan apa perbedaan kerugian keuangan Negara dan kerugian Negara.

Dalam kapasitas saya sebagai ahli Hukum Keuangan Negara yang dihadirkan dalam berbagai sidang Tipikor, saya selalu menyampaikan bahwa kerugian keuangan Negara, kendati termuat dalam berbagai undang-undang, adalah suatu terminologi yang salah. Yang benar adalah kerugian Negara.

Dari uraian di atas, tampak dengan jelas bahwa istilah merugikan pendapatan Negara dalam Undang-undang tentang Ketentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan adalah istilah yang salah. Akibatnya ternyata cukup fatal. Masyarakat kemudian menyusun suatu persepsi bahwa penerimaan pajak yang karena alasan tertentu tidak disetorkan oleh wajib pajak tidak merupakan kerugian Negara. Sementara itu, kerugian Negara dipersepsikan bila nyata-nyata terjadi aliran uang keluar yang sudah berada di Kas Negara.

Padahal, dalam konsep Keuangan Negara, suatu kerugian dinyatakan terjadi bila sejumlah uang yang seharusnya masuk ke Kas Negara tidak masuk ke Kas Negara atau bilamana sejumlah uang yang seharusnya tidak keluar, ternyata keluar dari Kas Negara. Dan, yang tidak kalah pentingnya, sebagai unsur kerugian Negara adalah, bahwa kejadian tersebut merupakan akibat dari suatu perbuatan melawan hukum dari seseorang atau karena kelalaian.

*
* *

KERUGIAN NEGARA DALAM KASUS BANK CENTURY
(INTERMEZZO)

Bila saja Majelis Hakim dengan cermat mendengarkan paparan pendapat ahli Tony Prasetiantono, ekonom dari UGM yang kebetulan dihadirkan pada sidang Kasus Bank Century tanggal 12 Oktober lalu di Pengadilan Negeri Jakarta Pusat, niscaya akan membebaskan terdakwa Hesham Al Waraq dan Rafat Ali Rizvi dari tuduhan melakukan tindak pidana korupsi.

Betapa tidak, karena kendati pendapat ahli menegaskan bahwa uang yang ditilap oleh terdakwa mengakibatkan kerugian Negara, kerugian tersebut baru akan dapat dibuktikan 10-15 tahun yang akan datang. Itu pun besarannya belum pasti. Sangat tergantung pada berapa nilai asset bank Century pada saat penjualan. Sementara itu, berbagai pihak saat ini justru sedang berusaha agar penjualan asset Bank Century, sekarang bernama Bank Mutiara, mampu menguntungkan negara. Nah kalau ini berhasil, bisa-bisa yang akan terjadi bukan kerugian Negara, melainkan keuntungan Negara.

BUKAN PELAKU EKONOMI

Sebenarnya sah-sah saja bagi setiap orang untuk menafsirkan pengertian kerugian Negara. Oleh sebab itu, tidaklah sepenuhnya dapat disalahkan bila seorang ahli ekonomi ataupun perbankan diminta memberikan penafsiran tentang kerugian Negara seperti yang terjadi pada persidangan di atas. Tergantung sudut pandang yang diharapkan.

Tentunya, sesuai disiplin ilmu yang dikuasainya, seorang ahli ekonomi akan menafsirkan Negara sebagai pelaku ekonomi. Negara memang merupakan pelaku/ subyek ekonomi dipandang dari sudut sosio ekonomis. Sebagai pelaku ekonomi, Negara tidak ada bedanya dengan pelaku ekonomi lainnya, misalnya individu ataupun perusahaan. Oleh karena itu, Negara dapat saja menderita kerugian sebagai akibat tindakannya pada saat melakukan interaksi dengan pelaku ekonomi lainnya. Kerugian itu dapat dinyatakan secara konkrit, artinya dapat dihitung, pada saat terjadinya interaksi ataupun baru akan dapat dinyatakan pada suatu saat di masa yang akan datang. Tergantung bentuk interaksi yang dilakukan dan teknik pencatatan yang diselenggarakan.

Namun demikian, dalam kasus bailout Bank Century kedudukan Negara harus dipahami secara berbeda. Dalam konteks ini, kedudukan Negara bukanlah sebagai pelaku ekonomi. Negara bukanlah sebagai anggota komunitas ekonomi (sosio ekonomi). Oleh karena itu, tindakan pemerintah (Negara) mem-bailout Bank Century bukanlah seperti halnya tindakan suatu perusahaan yang membeli atau menyelamatkan sebuah bank yang sedang collaps.

Penyelamatan Bank Century, kalau boleh dikatakan demikian, adalah penyelamatan perekonomian nasional. Dan ini merupakan tanggungjawab Negara selaku otoritas. Yaitu, Negara dalam kedudukannya sebagai penguasa kebijakan fiskal, kebijakan moneter, dan kebijakan makro ekonomi.

Dalam kedudukannya seperti itu, keberhasilan tindakan pemerintah tidaklah dapat sekedar diukur in money term, yaitu berapa jumlah uang yang telah dikeluarkan dan berapa yang mungkin akan dapat diterima kembali.

Kalau saja tindakan pemerintah mem-bailout Bank Century benar-benar didasarkan pada suatu keharusan karena situasi dan kondisi ekonomi yang mengharuskan demikian, keuntungan yang diharapkan pemerintah adalah terhindarnya perekonomian nasional dari kehancuran. Dan ini ini tentunya tidak sebanding dan akan jauh lebih besar dari sekedar dana yang telah dikeluarkan. Oleh karena itu, tindakan mem-bailout itu sendiri tidak dapat dihitung untung-ruginya dengan penjualan asset bank Century di masa datang. Tindakan pemerintah dalam melakukan penyelamatan Negara, dalam hal ini di bidang perekonomian nasional, adalah suatu kewajiban mutlak.

MELEMAHKAN TUNTUTAN JAKSA

Dipandang dari konsep Hukum Keuangan Negara, kerugian Negara bukanlah suatu peristiwa ekonomi. Kerugian Negara adalah suatu peristiwa hukum sebagai akibat dari perbuatan melawan hukum. Artinya, tidak akan pernah terjadi kerugian Negara sepanjang tidak terjadi perbuatan melawan hukum. Ini terutama bila dikaitkan dengan tindakan penanganan korupsi.

Sementara itu, kerugian Negara itu sendiri diartikan sebagai sesuatu yang nyata. Yaitu, bila penerimaan yang seharusnya diterima Negara ternyata tidak diterima, atau pengeluaran yang seharusnya tidak dilakukan, tetapi tetap dilakukan, sehingga secara nyata mengakibatkan berkurangnya kekayaan milik Negara. Dan kerugian Negara ini dengan jelas akan tampak dalam catatan pembukuan Negara yang diselenggarakan sepanjang tahun.

Kita tidak tahu siapa yang menghadirkan ahli ekonomi dalam persidangan tersebut. Yang jelas, pendapat ahli yang tidak sejalan dengan posisi kasus Bank Century ini merugikan jaksa penuntut umum, karena masalah kerugiaan Negara merupakan unsur penting dalam penyelesaian kasus korupsi.

Padahal dalam kasus Bank Century ini, perbuatan melawan hukum para terdakwa mungkin dengan mudah dapat dibuktikan. Namun, dengan tidak terbuktinya kerugian Negara secara nyata, hakim tidak dapat memutuskan bahwa telah terjadi korupsi. Nah, inilah mungkin salah satu penyebab banyaknya kasus korupsi yang ditangani pengadilan pada akhir-akhir ini tidak mampu terselesaikan dengan baik.

*

* *

CIRI UTAMA PENERIMAAN NEGARA BUKAN PAJAK
(Tanggapan)

Pak Siswo Yth,

Saya adalah seorang praktisi di bidang pengelolaan keuangan di suatu kementrian/ lembaga. Saya selalu mengikuti penjelasan/ pencerahan Bapak tentang masalah-masalah keuangan Negara di blog Bapak. Terima kasih pak, saya dapat memperoleh penjelasan yang sangat komprehensif khususnya tentang pemikiran/ filosofi berbagai keputusan pemerintah di bidang pengelolaan keuangan Negara.

Pak Siswo
Saya sangat tertarik dengan tulisan Bapak yang terakhir ini, yaitu tentang Penerimaan Bukan Pajak (PNBP). Berbagai kasus muncul di kementrian2/ lembaga terkait dengan masalah PNBP ini. Satu kasus yang sangat sering muncul di koran2 antara lain adalah kasus di berbagai universitas negeri. Di Universitas negeri banyak pungutan ‘resmi’ yang dikaitkan dengan kegiatan pendidikan yang tidak disetorkan ke kas negara, kemudian di gunakan langsung oleh rektor ataupun pejabat lain seijin rektor yang katanya untk menutup biaya penyelenggaraan perkuliahan. Disamping itu, ada juga pungutan ‘resmi’ kepada orang tua mahasiswa yang bersifat sukarela yang katanya juga untuk menunjang kegiatan pendidikan, spt mis: biaya promosi/ pelantikan dosen, bantuan bea siswa dosen, biaya perjalanan dinas para pejabat universitas. Bagaimana praktek tersebut menurut Bapak, dilihat dari teori sebagaimana Bapak jelaskan ? Apakah pungutan2 tersebut juga merupakan PNBP yang harus disetorkan ke Kas Negara ?

Satu lagi pak, kasus heboh yang melibatkan bekas Menhukham (Yusril) tentang Misbakhum yang konon jumlahnya miliaran rupiah. Mengingat pungutan tersebut dilakukan oleh departemen hukham, apakah menurut Bapak pungutan Misbakhum tersebut merupakan PNBP ?

Terima kasih pak atas pencerahannya. Saya yakin penjelasan Bapak banyak diharapkan oleh berbagai pihak terutama para praktisi di universitas2 agar mereka tidak salah melangkah.
Wassalam,
Joko Wahono

Saudara Joko yth,

Terima kasih atas kunjungannya ke Blog saya. Mulai tulisan yang lalu, saya mencoba untuk dapat lebih akrab dengan rekan-rekan yang mengunjungi Blog saya. Saya ingin agar diskusi yang terjadi seolah interaksi langsung antara kita. Oleh sebab itu, saya memasukkan pertanyaan dalam artikel yang merupakan jawaban, bila ternyata jawaban yang saya berikan perlu diketahui banyak pihak, dan juga cukup panjang yang memerlukan kolom lebih leluasa. Untuk menjawab pertanyaan Saudara dapat saya sampaikan penjelasan seperti di bawah ini.

DUA KUNCI POKOK

Dengan mencermati apa yang telah saya tulis dalam artikel saya beberapa waktu yang lalu, sebenarnya sudah dapat diperoleh suatu jawaban yang jelas. Namun, seringkali banyak pihak terkecoh oleh keraguan diri sendiri sebagai akibat penafsiran yang kurang tepat. Pertimbangan antara pungutan resmi dan pungutan tidak resmi; atau, sering memperhatikan ketentuan yang selama ini selalu dijadikan momok para pengelola keuangan Negara, yaitu antara disetorkan ke Kas Negara atau dipakai langsung tanpa disetorkan ke Kas Negara.

Pertimbangan pungutan resmi dan tidak resmi, pada hakekatnya, terkait dengan formalitas ketentuan perundang-undangan yang mempermasalahkan hak negara. Sementara, setor dan tidak setor ke Kas Negara merupakan tata kelola administratif. Namun, keduanya bukan merupakan kunci yang dapat mengungkapkan apakah pungutan tersebut merupakan penerimaan negara bukan pajak ataukah merupakan pungutan lainnya.

Untuk dapat mencandra dengan jelas apakah suatu pungutan merupakan penerimaan negara bukan pajak (PNBP) dua pertanyaan harus dapat dijawab dengan positip tanpa ada keraguan.

Mengacu pada penjelasan teoritik yang sudah diuraikan dalam artikel terdahulu, pertanyaan pertama adalah, apakah layanan yang dibutuhkan oleh masyarakat merupakan kewajiban pemerintah ? Pertanyaan berikutnya adalah, apakah sebagian penerimaan yang dipungut tersebut digunakan untuk memproduksi layanan yang diberikan kepada masyarakat pengguna dan sebagian lagi disetorkan ke Kas Negara ?

Bila jawaban keduanya adalah ‘ya’, pungutan yang dilakukan oleh instansi pemerintah tersebut merupakan PNBP. Konsekuensinya, penerimaan tersebut harus mengikuti prosedur baku, yaitu disetorkan terlebih dahulu ke Kas Negara, baru sebagian dana yang digunakan untuk proses produksi dapat diajukan ke Kas Negara sesuai koefisien yang telah ditetapkan untuk dapat digunakan oleh instansi pengguna. Dalam hal tertentu, karena penyetoran ke Kas Negara sebelum digunakan oleh instansi pengguna secara esensi hanya merupakan kiat agar terjamin ketertiban administratif, tidak jarang pelaksanaannya sangat longgar. Yang penting bagi pemerintah, dalam hal ini Bendahara Umum Negara, adalah bahwa seluruh penerimaan tersebut wajib dilaporkan, dicatat, dan dipergunakan secara bertanggungjawab.

Mencermati kasus yang Saudara sampaikan saya cenderung berpendapat bahwa pungutan resmi yang digunakan langsung untuk membiayai perkuliahan merupakan PNBP. Dengan berasumsi bahwa penggunaan dana/ pungutan tersebut dapat dipertanggunjawabkan dengan benar sesuai ketentuan yang ada, permasalahan yang muncul dalam kasus tersebut, menurut hemat saya, lebih bersifat tidak mematuhi ketentuan administratif.

Sedangkan pada pungutan jenis kedua, saya merasakan ada kejanggalan. Bukan karena pungutan tersebut bersifat sukarela, melainkan penggunaan pungutan tersebut bukan untuk proses memproduksi layanan yang dibutuhkan oleh pengguna. Kalau boleh saya berpendapat, sesuai teori yang saya sajikan dalam artikel yang lalu, saya cenderung menyatakan bahwa pungutan tersebut tidak memiliki landasan konsepsi yang benar, sehingga dapat dikelompokkan pada pungutan yang tidak syah. Kendati, mungkin ditetapkan oleh pejabat yang berwenang.

Lantas pertanyaan selanjutnya yang menanyakan apakah penerimaan dimaksud harus disetorkan ke Kas Negara ? Untuk penerimaan yang pertama, jawabannya adalah jelas: ya, harus disetorkan ke Kas Negara sesuai ketentuan.

Sedangkan untuk jenis pungutan yang kedua, saya memerlukan informasi yang lebih rinci, yaitu : apakah ada ketetapan yang diputuskan oleh pejabat universitas, apakah terdapat jumlah minimum yang harus diserahkan oleh orang tua mahasiswa sebagai sumbangan sukarela, apakah bagi orang tua yang tidak menyumbang, mahasiswa yang bersangkutan tidak dikenakan sanksi dalam bentuk apa pun ?

Tiga pertanyaan tersebut sangat penting artinya. Bila kita kembali mencermati artikel beberapa waktu lalu dalam blog ini, pernah saya sampaikan bahwa untuk menandai suatu pungutan merupakan penerimaan negara adalah, pertama, pungutan tersebut ditetapkan oleh pejabat yang berwenang; kedua, dideklarasikan/ diumumkan pemungutannya kepada masyarakat; dan ketiga, dipaksakan—artinya mengandung sanksi.

Bila ke tiga unsur tersebut terpenuhi, setoran tersebut merupakan penerimaan Negara. Oleh karena itu harus disetorkan ke Kas Negara. Sedangkan, bilamana unsur-unsur tersebut tidak terpenuhi, seyogyanya pungutan tersebut segera dihentikan untuk menghindarkan ekses negatif yang mungkin timbul. Dalam pada itu, pungutan yang tergolong tidak syah tersebut juga harus disetorkan ke Kas Negara, karena dipungut oleh pejabat pemerintah, dan dengan menggunakan fasilitas pemerintah.

MISBAKHUM BUKAN SISMINBAKUM

Sebenarnya saya kurang jelas terhadap pertanyaan Saudara yang kedua ini. Kasus Misbakhum yang anggota DPR itu rasanya bukan terkait dengan kasus pak Yusril di Menkumham, yaitu Sisminbakum.

Kalau boleh saya berandai-andai bahwa pertanyaan saudara adalah kasus Sisminbakum, jujur saja, sebenarnya tidak ingin saya memberikan jawaban tentang masalah ini, karena kasus itu sendiri masih dalam proses diskusi panjang yang memerlukan pembuktian berbagai pihak.

Namun demikian, karena diskusi ini bersifat terbuka, ilmiah karena didasarkan pada konsepsi teoritik, penjelasannya tentunya tidak berbeda dengan konsep teoritik yang telah saya uraikan di atas ataupun pada artikel sebelumnya.

Kalau saja pungutan tersebut memang dilakukan oleh Pemerintah, dalam hal ini Kementrian Hukham, sebagaimana Saudara sampaikan, dan digunakan oleh instansi yang bersangkutan untuk memproses produk layanan yang dibutuhkan oleh masyarakat dengan menggunakan peralatan milik pemerintah, pungutan Sisminbakum yang dilakukan merupakan Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP). Untuk itu, Kementrian Hukham memiliki kewajiban untuk menyetorkan pungutan tersebut ke Kas Negara.

Namun demikian sebaliknya, bila pemerintah (dalam hal ini Kemen Hukham) tidak melakukan kegiatan memproses produk layanan yang dibutuhkan oleh masyarakat pengguna, pemerintah tidak berhak memungut biaya produksi yang seharusnya dilakukannya. Bila demikian halnya, pungutan Sisminbakum bukan merupakan Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP), sehingga tidak harus disetorkan ke Kas Negara.

Hal yang demikian merupakan kewajaran sebagaimana disampaikan dalam penjelasan pada artikel sebelumnya, bila pemerintah tidak melakukan kewajiban teknisnya, pemerintah tidak akan memungut biaya atas layanan tersebut.

Demikian yang dapat saya sampaikan. Semoga bermanfaat.

*

* *

Kuala Lumpur, 18 Juli 2010

Bapak Siswo Sujanto Yang Saya Hormati.

Assalamu’alaikum Warahmatullahi Wabarakatuh.
Pertama-tama saya mendoakan semoga Bapak dan Keluarga dalam keadaan sehat walafiat dan senantiasa mendapat limpahan Rahmat, Hidayah dan Perlindungannya. Amin.

Senang sekali saya dapat berkomunikasi langsung dengan Bapak. Saya, Aidinil Zetra, yang pernah menelpon Bapak tempo hari bersama Bapak K.A. Badaruddin. Saya adalah dosen FISIP Universitas Andalas Padang, saat ini sedang menyelesaikan studi S3 di Universiti Kebangsaan Malaysia, Program Sains Politik bidang kajian Manajemen Sektor Publik. Saya meneliti tentang Reformasi Manajemen Pengelolaan Keuangan Negara Pasca 1998 di Indonesia. Menurut informasi yang saya dapatkan, Bapak adalah salah seorang anggota Tim Penyusunan RUU Ketentuan Pokok Keuangan Negara yang paling banyak berperan dalam menyusun konsep RUU Bidang Keuangan Negara.

Sebenarnya saya ingin sekali berjumpa langsung dengan Bapak, namun karena waktu luang Bapak hanya antara 17 – 24 Juli 2010 sementara pada ini saya mengikuti Workshop Manajemen Publik di Kuala Lumpur sehingga saya tidak dapat datang menemui Bapak ke Jakarta. Tetapi, seperti yang Bapak sampaikan juga melalui telepon bahwa saya dapat juga menghubungi Bapak melalui email, maka saya gembira sekali. Mudah-mudahan Bapak memiliki waktu untuk membaca dan membalas email-email saya. Semoga Allah SWT membalasi sedekah waktu dan pikiran Bapak untuk studi saya ini. Amin Ya Rabbal’alamin.

Bapak Siswo Yth. Saya mohon tanggapan Bapak sehubungan dengan pertanyaan berikut:
1. Banyak informan saya yang saya temui mengakui bahwa Rancangan Undang-undang Keuangan Negara adalah hasil kerja keras dua orang pejabat Direktorat Jenderal Anggaran yaitu Bapak sendiri dan Bapak Mulia P. Nasution. Pada waktu penyusunan RUU itu kabarnya bapak juga melalui masa-masa sulit, penuh tantangan dan mendapat penolakan dari berbagai pihak, bahkan kabarnya sampai Bapak dimutasi menjadi Kepala Kantor Perbendaharaan dan Kas Negara (KPKN) di Ujung Pandang. Dapatkah Bapak menceritakan latar belakang penyusunan RUU ini, Bagaimana ide ini muncul? Siapa pertama kali yang mencetuskan?
2. Siapa saja individu (Pejabat, Politisi, Akademisi, Advisor dari lembaga Internasional, konsultan local dll) dan lembaga mana (Instansi Pemerintah, Donor, LSM dll) yang ikut berperan aktif dalam menyusun RUU keuangan Negara ini?
3. Ada pendapat yang mengatakan model yang digunakan dalam Manajemen Keuangan Negara kita ini lebih dekat dengan model Prancis. Ada lagi yang mengatakan model Amerika Serikat lebih kentara. Namun ada yang mengatakan model ini hanya mengambil alih prinsip dan sistem keuangan negara pada zaman Hindia Belanda, hanya istilahnya saja yang diubah dan disesuaikan. Bagaimana pendapat bapak tentang hal ini? Model mana sebenarnya yang lebih dominan menurut pandangan Bapak?
4. Khusus peranan Bapak sebagai konseptor RUU, darimana Bapak mendapat sumber inspirasi? Adakah hubungannya dengan ilmu dan keahlian yang Bapak dapatkan di Universite de Paris II (Pantheon).
5. Dari lembaga mana saja (internal dan eksternal Depkeu) tantangan dan penolakan terhadap RUU Keuangan Negara dulunya? Mengapa mereka menolak?
6. Seperti yang pernah diberitakan Majalah Tempo dan Harian Republika pada Bulan April 2003 bahwa Pak Kwik Kian Gie yang pada waktu itu menjabat sebagai Menteri Negara Perencanaan Pembanguan Nasional/Kepala Bappenas menduga Bank Dunia berperan dalam penyusunan RUU Keuangan Negara yang berimplikasi terhadap pengurangan peranan Bappenas dengan menuduh white paper buatan Bank Dunia seperti kutipan berikut pernyataan Kwik:
” White Paper, yang diterbitkan oleh Departemen Keuangan, ditulis dalam bahasa Inggris. Bahasa Inggrisnya bagus sekali, dan gaya-gayanya gaya bahasa Inggrisnya Bank Dunia Jakarta. Sehingga, dugaan saya, itu yang membuat Bank Dunia Jakarta, atas nama Departemen Keuangan. White Paper itu arahnya meniadakan Bappenas dengan meniadakan anggaran pembangunan.
Kalau dibaca white paper itu kita bisa membaca bahawa mereka sudah mendikte, sudah mencampuri kedaulatan dalam negeri. Sudah kurang ajar Bank Dunia.”
Bagaimana cerita sebenarnya? Betulkah Bank Dunia ikut berperan dalam penyusunan RUU Keuangan Negara? Benarkah white paper itu disusun bank dunia?

Demikian dulu pertanyaan saya pada kesempatan ini Pak. Maaf kalau ada kata-kata saya yang kurang berkenan. Sebelumnya sekali lagi saya haturkan terima kasih. Wassalam

LAHIRNYA UU BIDANG KEUANGAN NEGARA: suatu proses perjalanan panjang
(Surat terbuka untuk seorang rekan di Kuala Lumpur)

Introduksi

Alhamdulillah pak Aidinil dan terima kasih atas apresiasi berbagai pihak yang telah disampaikan kepada Bapak tentang proses ataupun perkembangan penyusunan RUU bidang Keuangan Negara, dan khususnya tentang peran saya secara pribadi. Namun, dengan segala kerendahan hati, pada kesempatan ini perlu saya sampaikan, dan mungkin pak Mulia P. Nasution juga sependapat dengan saya, bahwa kegiatan birokrasi merupakan suatu proses kegiatan interaktif. Artinya, interaksi antara pengambil keputusan dan para pelaksana.

Proses tersebut bermula dari suatu keinginan politik yang mendorong para pengambil keputusan memutuskan suatu hal. Keputusan dimaksud kemudian direspon oleh para pelaksana. Sementara itu, di tingkat pelaksana, pekerjaan/ tugas di birokrasi merupakan pekerjaan yang bersifat kolektif yang dikerjakan secara bersama oleh berbagai pihak.

Dengan memperhatikan hal-hal tersebut di atas, saya lebih cenderung menyampaikan bahwa Rancangan Undang Undang (RUU) Bidang Keuangan Negara dimaksud merupakan hasil kerja kolektif. Namun tentunya tidak dapat dipungkiri bahwa dalam kegiatan tersebut beberapa orang, karena berbagai alasan, ternyata lebih fokus, lebih dedikatif, lebih banyak mencurahkan waktu, tenaga dan pikirannya dibandingkan yang lain. Menurut hemat saya, hal yang demikian adalah biasa. Mungkin, berbagai pihak melihat kami berdua (saya dan pak Mulia) pada saat itu cenderung bersikap seperti itu. Lebih fokus, lebih dedikatif, dan lebih banyak mencurahkan waktu, tenaga dan pikiran.

Latar belakang penyusunan RUU

Pak Aidinil,
Kita harus jujur mengakui bahwa pendiri republik ini adalah pribadi-pribadi yang luar biasa dalam memikirkan perkembangan Negara Kesatuan Republik Indonesia ini ke depan. Sejak kemerdekaan dilontarkan mereka telah memikirkan kemerdekaan secara utuh. Bukan saja kemerdekaan dari segi fisik, politis, ekonomis, tetapi juga kemerdekaan dalam mengatur segala aspek kehidupan berbangsa dan bernegara. Oleh sebab itu, mereka pun telah memikirkan bagaimana mengelola keuangan Negara yang merupakan darah kehidupan suatu Negara.

Beranjak dari pemikiran tersebut, pada tahun 1945 lahirlah Tim pertama di bawah Achmad Natanegara yang menggagas perlunya Undang-undang Keuangan Negara. Dari situlah lahir suatu keinginan untuk mengelola keuangan Negara republik yang masih muda pada saat itu dalam kerangka suatu Negara merdeka dengan kelengkapan kelembagaan politisnya. Dan, satu konsep undang-undang pun kemudian dilahirkan oleh suatu Tim di bawah pimpinan Herman pada tahun 1946. Namun sayang, konsep undang-undang tersebut tidak pernah mendapat kesempatan untuk dibahas di lembaga legislatif.

Tahun berganti tahun, namun keinginan untuk mampu menyusun suatu undang-undang keuangan Negara khusus untuk republik ini ternyata tidak pernah surut. Itulah sebabnya, bila ditelusuri, terdapat belasan Tim yang silih berganti lahir setiap saat hingga akhir tahun 90-an.

Dari berbagai Tim yang ada, ternyata tidak semua mampu menghasilkan konsep undang-undang. Dan dari konsep yang berhasil disusun oleh Tim-tim tertentu, tidak satu pun yang berhasil dibahas di lembaga legislatif untuk kemudian diundangkan. Dan ini tentunya menunjukkan bahwa masalah keuangan Negara merupakan sesuatu yang sangat rumit. Apa yang akan di atur, bagaimana mengaturnya, merupakan suatu wacana yang tidak akan ada habisnya untuk diperdebatkan. Inilah suatu dinamika dalam pemikiran masyarakat, baik dari kelompok elit politik, cendekiawan, maupun para birokrat.

Bahkan dalam suatu periode sebelum lahirnya Paket Undang-undang Bidang Keuangan Negara, tercetus suatu ikrar antara pemerintah dan pihak tertentu (Badan Pemeriksa Keuangan), yaitu ‘bersepakat untuk tidak sepakat’ tentang definisi dan konsep keuangan Negara.

Sementara itu, acuan penyusunan Undang-undang keuangan Negara, yaitu Undang-Undang Dasar 45, mengatur masalah keuangan (Negara) dengan sangat idealis dan prinsipiil. Hampir tidak memberikan ruang untuk berpikir secara teknis-operasional. Hal ini dapat diperhatikan makna yang terkandung dalam pasal 23 yang hanya menyatakan kewenangan lembaga legislatif dan interaksinya dengan pemerintah dalam penyusunan Undang-Undang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (UU APBN). Itu saja !

Pengelolaan keuangan Negara yang simpang siur

Kebutuhan terhadap aturan pengelolaan keuangan semakin hari terasa semakin mendesak. Indische Comptabiliteits Wet (ICW) yang digagas oleh pemerintahan kolonial pada tahun 1864 dan diundangkan pada 1925 sudah pasti jauh panggang dari api. Terlebih lagi, lahirnya ICW memang bukan dirancang untuk mengelola keuangan Negara, melainkan untuk mengelola keuangan sebuah wilayah tanpa pemerintahan (Hindia Belanda) yang dikendalikan oleh negeri penjajah di Eropa. Wilayah tersebut pada saat itu menghadapi dua masalah besar. Pertama, masalah eksternal dalam hubungannya dengan masyarakat internasional dalam bidang perdagangan, yaitu dalam bentuk ketiadaan status hukum; kedua, masalah internal, yaitu maraknya kasus korupsi di tubuh pemerintahan kolonial di Hindia Belanda.

Sementara di sisi teknis operasional, karena berbagai situasi dan kelembagaan pemerintah sudah tidak lagi sesuai dengan masa penjajahan, ICW sehari-hari digantikan oleh keputusan presiden yang mengatur bukan saja ketentuan tentang kebendaharaan, melainkan juga berbagai ketentuan yang dahulunya diatur oleh Regelen voor het Administratief Beheer (RAB), yang ditetapkan pada tahun 1933, yang mengatur aspek administratif pengelolaan keuangan yang mencakup kewenangan otorisasi dan kewenangan ordonansering.

ICW telah mengalami suatu ‘erosi’ substansi. Konsep pengelolaan keuangan Negara (baca: pelaksanaan anggaran Negara) di Indonesia menjadi rancu dan bias dilihat dari sudut teori. Berbagai pihak berusaha menyusun konsep terkait dengan masalah pengelolaan keuangan negara sesuai kebutuhan masing-masing. Yang penting, semua harus berjalan.

Pilar-pilar yang menyangga terselenggaranya good governance dalam pengelolaan keuangan Negara, antara lain prinsip pemisahan kewenangan, terabaikan. Kurangnya pemahaman berbagai pihak terhadap konsep dasar yang terkandung dalam ICW dan RAB justru melahirkan sikap bahwa pemikiran yang ada dalam ke dua ketentuan perundang-undangan tersebut merupakan suatu konsep pikir kuno yang harus ditinggalkan.

Sementara itu, terjadi kondisi paradoksal. Dalam kondisi yang hampir tidak memiliki nilai substantif, ICW tetap merupakan hukum positif dalam pengelolaan keuangan Negara di Indonesia. Ini adalah suatu fakta hukum. Oleh karena itu, ICW tetap dijadikan acuan formal dalam berbagai penyusunan ketentuan perundang-undangan terkait dengan pelaksanaan anggaran Negara di republik tercinta ini.

Yang lebih menyedihkan, oleh lembaga legislatif ICW justru dijadikan salah satu ‘konsideran mengingat’ waktu menetapkan UU APBN setiap tahun. Bukan statusnya yang harus dipersoalkan, tetapi bahwa ICW adalah undang-undang pelaksanaan UU APBN. Bagaimana mungkin undang-undang tentang pelaksanaan dapat dijadikan landasan penyusunan konsep, yaitu UU APBN ?

Inilah hal yang sangat menyedihkan. Ini pula yang merupakan pertanda bahwa baik unsur eksekutif (pemerintah) maupun unsur legislatif tampaknya memang tidak memahami pengelolaan keuangan Negara. Tidak memahami bahwa pengelolaan keuangan Negara memiliki dimensi politis dan dimensi administratif. (Lihat artikel saya tahun 1994 dalam uraian selanjutnya).

(bersambung .......)

PENERIMAAN NEGARA BUKAN PAJAK
( Rubrik )

Gagasan tentang konsep Badan Layanan Umum (BLU) sebagaimana dikemukakan dalam artikel terdahulu kiranya agak sulit dipahami oleh berbagai pihak tanpa terlebih dahulu memahami konsep pemikiran tentang penerimaan yang dijadikan dasar pembiayaan institusi BLU tersebut.

Oleh sebab itu, sebelum uraian masalah BLU dilanjutkan secara mendalam, ada baiknya terlebih dahulu dibahas penerimaan negara bukan pajak yang merupakan dasar utama pembiayaan BLU.

Luasnya penerapan lingkup penerimaan bukan pajak pada saat ini di Indonesia serta pola penggunaannya yang tampaknya sangat bervariasi telah menimbulkan pertanyaan pada setiap orang tentang apa sebenarnya yang dimaksudkan dengan penerimaan negara bukan pajak. Mengapa penerimaan negara jenis itu diadakan ? Dan bagaimana pengelolaannya ?

Untuk dapat menjawab beberapa pertanyaan mendasar dimaksud, tampaknya kita harus kembali mencermati pemikiran yang terkandung dalam teori Ilmu Keuangan Negara.

Uraian yang disajikan di bawah ini akan difokuskan pada masalah penerimaan bukan pajak, khususnya yang berasal dari pemberian fasilitas tertentu kepada kelompok tertentu. Untuk memudahkan pemahaman terhadap praktek yang ditrapkan dalam sistem pengelolaan keuangan negara di Indonesia, penyajian dilakukan melalui pendekatan konsepsional (conceptional approach) dan pendekatan praktis (practical aprroach) sebagai dasar acuan sebelum dilakukan analisis terhadap implementasinya di Indonesia.

A. PENDEKATAN KONSEPSIONAL

Bila kita mengamati teori keuangan negara, akan terlihat beberapa pola klasifikasi, baik di sisi pengeluaran maupun di sisi penerimaan negara. Khusus di sisi penerimaan negara dapat dilihat antara lain pengklasifikasian dalam penerimaan negara dari sektor perpajakan dan dari sektor bukan perpajakan.

Secara historis, klasifikasi penerimaan negara dimaksud merupakan klasifikasi yang paling awal ketika gagasan tentang pengelolaan keuangan negara mulai dikembangkan. Klasifikasi ini semula diilhami oleh perdebatan di dalam lembaga perwakilan rakyat tentang besaran kewajiban yang harus ditanggung oleh masyarakat, dalam bentuk kewajiban perpajakan dan kewajiban lainnya yang terkait dengan layanan masyarakat tertentu dalam rangka pelaksanaan pembiayaan kegiatan pemerintahan negara.

Sektor penerimaan negara yang terkait dengan layanan masyarakat tertentu yang menjadi tanggungjawab pemerintah, menurut kepustakaan, semula dikenal dengan istilah revenue domanial, yaitu merupakan pendapatan negara yang pada hakekatnya bersumber dari semua milik negara, termasuk di dalamnya kekuasaan atau kewenangan tertentu yang dalam pelaksanaannya dapat menghasilkan penerimaan negara. Secara konkrit, penerimaan dimaksud berasal dari penjualan hasil kekayaan alam dan kekayaan yang menjadi milik negara. Disamping itu, penerimaan ini juga berasal dari hasil pemberian fasilitas atau ijin kepada kelompok masyarakat tertentu untuk melakukan kegiatan tertentu. Oleh karena itu, bila diperhatikan, penerimaan jenis ini terserak di berbagai kementrian tergantung pada tugas dan fungsi kementrian yang bersangkutan.

Dari segi gagasan, munculnya penerimaan negara bukan pajak jenis ini ditopang oleh tiga pertimbangan, yaitu : pertama, pertimbangan keadilan; kedua, pertimbangan bahwa dalam pemungutan tersebut terkandung hak dan kewajiban pemerintah yang terkait secara langsung; dan ketiga, pertimbangan bahwa pengeluaran yang dilakukan pemerintah merupakan fungsi dari penerimaannya.

Prinsip keadilan

Penyediaan layanan dasar yang dibutuhkan oleh masyarakat pada umumnya , yang dikenal dengan istilah public goods, pada prinsipnya merupakan kewajiban Pemerintah yang harus disediakan secara cuma-cuma (free of charge). Layanan dasar tersebut, menurut berbagai kepustakaan, berupa keamanan dan ketertiban, kesehatan, pendidikan, keadilan, dan semua layanan yang tergabung dalam kelompok pekerjaan umum pemerintah.

Kewajiban inilah yang kemudian menimbulkan pertanyaan darimana pendanaan untuk pembiayaan penyediaan layanan tersebut dapat diperoleh. Respon yang kemudian lahir adalah diciptakannya berbagai pungutan pemerintah yang bersifat memaksa dan tanpa diberikan imbalan, yang selanjutnya kita kenal dengan pungutan pajak. Pungutan yang bersifat memaksa tersebut dirasakan wajar. Hal ini mengingat public goods memiliki ciri utama yang berupa non-excludability, yang artinya tidak seorangpun dapat dikecualikan untuk menikmati layanan tersebut. Oleh sebab itulah pungutan pajak itupun secara prinsip bersifat non excludable, artinya tidak seorang pun dapat dikecualikan dari pungutan pajak.

Disamping layanan dasar yang dibutuhkan masyarakat pada umumnya, terdapat pula layanan semi dasar yang hanya dibutuhkan oleh sekelompok masyarakat tertentu. Sebagaimana halnya layanan dasar, penyediaan layanan semi dasar ini pun pada hakekatnya merupakan kewajiban pemerintah. Hanya karena sifatnya yang agak eksklusif, sehingga tidak semua masyarakat membutuhkannya, secara teori, dipandang tidak adil bila layanan semi dasar ini harus dibiayai melalui penerimaan perpajakan yang ditanggung oleh seluruh masyarakat.

Atas dasar pemikiran di atas, penyediaan layanan semi dasar tersebut kemudian dilakukan melalui pola cost sharing. Artinya, masyarakat pengguna layanan semi dasar pemerintah tersebut diwajibkan membiayai sebagian dana yang dibutuhkan oleh pemerintah untuk penyediaan layanan dimaksud.

Dalam beberapa jenis layanan tertentu yang sifatnya lebih eksklusif, masyarakat diwajibkan membayar sebagian besar biaya layanan diterimanya. Dalam hal yang demikian, pungutan terhadap masyarakat atas layanan tersebut bukan hanya untuk membiayai proses produksi jasa dalam penyediaan layanan itu sendiri, tetapi juga merupakan penerimaan Negara dalam arti sebenarnya yang dalam berbagai kepustakaan tentang Keuangan Negara dikenal sebagai administrative tax. Namun demikian, yang harus diperhatikan adalah bahwa penerimaan dimaksud tetap merupakan earmarked revenue, yaitu sejenis penerimaan yang dikaitkan dengan suatu pengeluaran tertentu.

Mengandung hak dan kewajiban Negara

Bila dicermati konsep pemikiran tersebut di atas, kendati tidak harus menanggung pembiayaan secara keseluruhan, pada hakekatnya, kewajiban menjamin tersedianya layanan tertentu kepada masyarakat tertentu tersebut ada di tangan Pemerintah. Hal ini tidak dapat dipisahkan dengan peran pemerintah sebagai otoritas. Oleh karena itu, dengan mengacu pada prinsip cost sharing dalam penyediaan layanan tertentu kepada masyarakat tertentu tersebut hak Pemerintah untuk memungut penerimaan dari masyarakat tersebut, di satu sisi, diikuti oleh kewajiban, di sisi lainnya. Kewajiban dimaksud dapat dibedakan dalam dua hal, yaitu kewajiban substantif dan kewajiban teknis atau kewajiban operasional.

Kewajiban substantif adalah kewajiban pemerintah terkait dengan kompetensinya selaku pemegang otoritas dalam pemerintahan. Kewajiban ini melekat pada pemerintah dan tidak dapat didelegasikan kepada siapa pun. Secara konkrit, kewajiban substantif ini dilaksanakan oleh kementrian/ lembaga beserta jajarannya dalam bentuk pelaksanaan tugas dan fungsinya.

Sementara itu, kewajiban teknis merupakan kewajiban pemerintah untuk mendukung terwujudnya layanan yang dibutuhkan oleh sekelompok masyarakat tersebut. Kewajiban ini dapat berupa kegiatan, penyediaan sarana maupun prasarana yang memungkinkan proses penyediaan layanan pemerintah dimaksud menjadi lebih mudah. Kewajiban ini, karena sifatnya merupakan pemberian dukungan (supportive activity), dapat dilakukan oleh pemerintah sendiri atau dilakukan oleh pihak-pihak lain, sepanjang pemerintah, karena alasan tertentu, misalnya : ketersediaan alokasi anggaran, teknologi, ataupun alasan efisiensi, belum dapat melaksanakan sendiri. Dalam hal ini yang perlu diperhatikan adalah, bahwa produk yang mendukung jasa layanan pemerintah tersebut harus sesuai dengan standard, norma, maupun kebutuhan pemerintah dalam pemberian layanan, dan juga yang lebih penting harus mampu mendukung peningkatan kualitas layanan itu sendiri.

Pengeluaran merupakan fungsi penerimaan

Sebagai earmarked revenue penerimaan negara ini memiliki ciri khusus dibandingkan dengan penerimaan dari sektor perpajakan. Terkaitnya penerimaan jenis ini dengan pengeluarannya membawa konsekuensi bahwa setiap terjadi peningkatan dalam penerimaan akan sekaligus mempengaruhi besaran pengeluaran yang bersangkutan. Hal ini tentunya dapat dipahami, karena semakin tinggi penerimaan menunjukkan telah terjadi peningkatan kebutuhan masyarakat terhadap layanan tertentu dimaksud. Hal ini membawa konsekuensi bahwa pemerintah harus menambah produksi layanan yang dibutuhkan. Dan konsekuensinya, kebutuhan anggaran untuk kegiatan tersebut secara otomatis akan meningkat.

Hal ini berbeda dengan penerimaan dari sektor perpajakan. Meningkatnya penerimaan negara dari sektor perpajakan belum pasti disebabkan karena adanya peningkatan kegiatan pemerintah yang dibiayai dari sektor ini, karena penerimaan dari sektor perpajakan tidak dikaitkan secara langsung dengan pengeluaran tertentu. Oleh karena itu, peningkatan penerimaan di sektor perpajakan mungkin saja akan meningkatkan pengeluaran pemerintah pada umumnya, atau kemungkinan akan meningkatkan saldo lebih pada akhir tahun anggaran.

B. PENDEKATAN PRAKTIS

Penerapan konsep tersebut di atas dalam pelaksanaan dapat dilihat melalui dua aspek, yaitu aspek yuridis-administratif dan aspek implementatif.

Aspek yuridis-administratif

Seperti pula halnya semua penerimaan dan pengeluaran negara pada umumnya, penerimaan negara bukan pajak dan juga pengeluaran yang dibiayai dari penerimaan tersebut, pada prinsipnya, harus dicatat secara teratur dalam tata pembukuan pemerintah yang dilakukan di masing-masing kementrian. Disamping itu, penerimaan ini pun harus tunduk pada aturan baku tentang pengelolaan Keuangan Negara.

Oleh karena itu, walaupun penerimaan negara bukan pajak dikecualikan dari prinsip non-affectation, sesuai dengan sifat penerimaan dan pengeluarannya, berbagai prinsip utama dalam pengelolaan keuangan negara seperti prinsip-prinsip periodisitas, spesialitas, universalitas, dan prinsip pencatatan secara bruto harus tetap dipertahankan.

Dengan mengacu pada prinsip-prinsip di atas, penerimaan negara bukan pajak wajib disetorkan ke Kas Negara tepat pada waktunya sesuai dengan jumlah yang diterima, dan hanya dapat digunakan untuk membiayai pengeluaran yang telah ditentukan dalam periode tahun anggaran yang sama.

Aspek implementatif

Beberapa kritik yang muncul dalam pelaksanaan penerimaan negara bukan pajak ini antara lain adalah bahwa penggunaan dana yang diterima dari masyarakat pengguna layanan tertentu tersebut sering terkendala aturan birokratis. Hal ini pada gilirannya menyebabkan kualitas layanan tidak sesuai dengan yang diharapkan oleh masyarakat. Rendahnya kualitas layanan pemerintah tersebut bukan saja diwujudkan dalam norma waktu yang relatif lama, tetapi juga dalam kualitas layanan dalam arti yang sebenarnya.

Hal yang demikian dapat dipahami, mengingat penggunaan penerimaan negara bukan pajak tetap terikat pada sistem dan prosedur umum yang berlaku dalam pengelolaan keuangan negara. Ketentuan yang mengharuskan bahwa semua penerimaan dan pengeluaran Negara tercatat dalam anggaran pendapatan dan belanja negara, dan baru dapat dipergunakan setelah diotorisasikan oleh lembaga legislatif membuat penerimaan maupun pengeluaran jenis ini tidak memiliki perbedaan maupun fleksibilitas sebagaimana diharapkan. Hal tersebut masih ditambah lagi dengan prosedur pengeluaran negara yang seringkali cukup berbelit.

Keyword :

HONOR TIM: salah satu model Korupsi ? *)
(Tanggapan)

INTRODUKSI

Seorang pengunjung blog saya menyampaikan keprihatinannya bahwa sudah menjadi rahasia umum bila pejabat di negara ini selalu menerima honor tertentu baik dari kementrian lain maupun yang diperoleh secara internal dari institusinya. Dari hasil pengamatannya, gejala seperti ini bahkan sudah marak sampai ke tingkat pegawai pada umumnya. Sementara itu, sebagaimana sering kita dengarkan, bahwa para pejabat itu sendiri justru berpendapat setiap honor yang mereka terima adalah syah, asalkan arah tujuan kegiatannya jelas dan semua yang berkontribusi dalam kegiatan dimaksud ditetapkan dalam suatu surat keputusan.

Dia sendiri pun mengatakan bahwa dia bukanlah orang yang munafik. Dia pun pernah menerima honor semacam itu. Hanya saja nuraninya menjadi sangat terusik, ketika berbagai pihak mulai mempertanyakan keabsahan pendapatan seperti itu. Padahal, dia benar-benar berkontribusi dan berperan-serta dalam pengurusan administrasi dan pencairan dana di suatu instansi di kementrian keuangan.

Apakah dia masuk kelompok orang-orang yang melakukan tindakan korupsi ? Ataukah dia merupakan korban pandangan masyarakat yang dengan mudahnya memberikan ‘ vonis ‘ bahwa suatu kejadian/ tindakan merupakan tindakan yang bersifat koruptif ?

PERBUATAN KORUPSI MERUPAKAN TINDAKAN MELAWAN HUKUM

Setelah berpikir cukup lama dan mempertimbangkan berbagai aspek, akhirnya saya berpendapat bahwa masalah tersebut di atas cukup bermanfaat untuk didiskusikan lebih lanjut.

Dalam kaitan ini, dua hal paling tidak yang saya pikirkan. Pertama, akan memberikan kejelasan kepada berbagai pihak yang kebetulan bergerak di lingkungan penegakan hukum, agar tidak dengan mudahnya mem’vonis’ suatu tindakan masuk dalam tindakan yang dapat dikategorikan sebagai tindakan koruptif; kedua, akan memberikan kejelasan kepada masyarakat pada umumnya tentang apa sebenarnya tindakan-tindakan yang dapat dikelompokkan sebagai suatu tindakan koruptif, sehingga dapat menghindarkan diri dari sikap fitnah ketika mengamati tindakan pejabat pemerintah dalam melaksanakan tugas kepemerintahannya.

Dari pengamatan saya selama beberapa tahun, terutama dalam kapasitas saya sebagai ahli Hukum Keuangan Negara, berbagai pihak begitu mudahnya menyatakan bahwa suatu tindakan (pejabat pemerintah) sebagai tindakan korupsi. Terkadang hanya dengan ‘merasa-rasakan’ dan mencoba menafsirkan sendiri berbagai pasal dalam suatu ketentuan, misalnya tentang pelaksanaan anggaran atau tentang pengadaan barang dan jasa, seseorang sudah dapat menuduh seorang pegawai pemerintah melakukan tindak pidana korupsi.

Bahkan, terkadang hanya dengan mengutip pasal-pasal tertentu dari suatu ketentuan perundang-undangan yang kebetulan dijadikan acuan secara internasional atau pun praktek di negara lain, pihak-pihak tertentu dapat menyatakan bahwa telah terjadi suatu tindakan korupsi di negara ini. Penafsiran (analogis) yang kurang berdasar inilah yang seringkali membuat masyarakat menjadi bingung dan bahkan mampu menimbulkan kondisi traumatik kepada para pejabat pemerintah atau kepada para penyelenggara pemerintahan.

Padahal, menurut hemat saya, kunci pemahaman tentang tindakan korupsi dengan jelas tercermin dalam pasal 2 Undang-undang No. 31 Tahun 1999 tentang Tindak Pidana Korupsi. Dalam pasal tersebut dapat dilihat unsur-unsur yang kemudian membentuk suatu tindakan yang selanjutnya dapat dikategorikan sebagai tindakan korupsi. Secara pribadi, saya bahkan berpendapat, pengertian itu sendiri tidak dapat ditafsikan sebagaimana tertuang dalam berbagai pasal lainnya yang, bila dicermati, tidak lebih hanya merupakan perluasan dari pengertian korupsi itu sendiri.

Dengan mencermati pasal tersebut di atas, kita dapat melihat bahwa korupsi, pada hakekatnya, merupakan suatu proses yang melibatkan person (pihak-pihak tertentu) dan Negara. Oleh karena itu, dalam proses tersebut, harus terdapat hubungan antara pihak-pihak tertentu dengan negara. Artinya, bahwa tindakan korupsi hanya dapat terjadi bila terdapat interaksi antara pihak-pihak tertentu dengan Negara. Unsur yang kedua adalah bahwa dalam interaksi tersebut pihak-pihak tertentu telah melakukan suatu tindakan secara melawan hukum. Dan selanjutnya, bahwa tindakan melawan hukum tersebut telah mengakibatkan kerugian kepada Negara.

ANTARA TUGAS, TANGGUNGJAWAB, DAN IMBALAN

Kalau kita mengamati sistim penggajian di Negara kita, khususnya untuk pegawai pemerintah, kita tidak akan pernah tahu secara pasti bagaimana sebenarnya keterkaitan antara tugas-tugas yang harus dilakukan oleh para pegawai pemerintah dengan imbalan yang diberikan kepada para pegawai tersebut.

Selama ini persepsi masyarakat pada umumnya menyatakan bahwa tugas-tugas layanan publik (yang dilakukan oleh para pegawai pemerintah) merupakan suatu rangkaian tugas dalam bentuk ban berjalan. Tugas seorang pegawai di setiap titik tugas hanyalah melanjutkan tugas dari pegawai sebelumnya. Oleh karena itulah penyelesaian tugas tersebut merupakan tanggungjawab bersama. Hal ini berakibat terhadap pola pemberian imbalan/ system penggajian yang kemudian tampak hanya didasarkan pada pemerataan.

Dengan mengacu pada ilustrasi di atas, selanjutnya dapat dikatakan bahwa tugas seorang pegawai pemerintah pada tingkatan tertentu merupakan tugas yang sangat spesifik. Secara pribadi, saya tidak ingin mengatakan bahwa tugas tersebut bersifat spesialistis, tetapi lebih cenderung mengatakan tugas yang diemban para pegawai pemerintah tersebut berdimensi sangat sempit. Misalnya, hanya berupa penyelesaian mengenai hal-hal yang bersifat operasional dan administratif. Tanpa memiliki pretensi melebih-lebihkan, tampaknya di negara-negara lain yang pernah saya kunjungi tugas-tugas yang dilaksanakan oleh pegawai pemerintah pada umumnya tidak jauh berbeda bila dilihat dari segi substansi.

Dalam hal ini, tugas maupun tanggungjawab para pegawai pemerintah tentunya tidak dapat disebandingkan dengan tugas para manajer ataupun professional independent employe yang bersifat analitis, konsepsional, dan komprehensif. Mereka punya tugas dan tanggungjawab yang jauh lebih luas dimensinya. Kita tentunya tidak dapat mengatakan bahwa para pegawai pemerintah bukan merupakan profesional. Mereka adalah professional by definition. Namun, seperti yang telah dikemukakan, mereka mempunyai lingkup tugas dan tanggungjawab profesional yang lebih sempit, dan jenis tugas yang berkategori operasional-administratif.

Ujung dari semua perbedaan tugas dan tanggungjawab keduanya adalah terletak pada imbalan, atau istilah yang lebih ngetrend sekarang adalah remunerasi. Kalau diperhatikan, terlepas dari ketersediaan dana anggaran (budget availability) maupun aspek lainnya yang tampaknya perlu dijadikan pertimbangan, keluasan lingkup tugas dan tanggungjawab itulah yang kemudian membedakan remunerasi antara kedua kelompok dimaksud.

Namun, dalam kenyataan yang lain, di Indonesia batas dan lingkup tugas maupun tanggungjawab pegawai pemerintah pada tingkat tertentu (baca : tingkat menengah ke atas) justru kadang terlalu luas. Seringkali tidak dapat lagi dibedakan apakah dia seorang pegawai pemerintah sebagai pelayan publik dengan tugas semata-mata menyediakan layanan publik, ataukah seorang professional dengan tugas dan tanggung jawab yang sangat luas, yang melakukan desain, analisis, ataupun menyusun konsep-konsep layanan publik.

Dalam mencermati situasi seperti ini, semua pihak hendaknya mampu memberikan analisis dengan bijak, rasional, dan adil. Jangan menggunakan peralatan analisis yang kurang tepat, karena akan memberikan kesimpulan yang tidak benar.

PERBAIKAN SISTEM

Terkait dengan hal-hal tersebut di atas, pertanyaan yang seharusnya dijawab oleh semua pihak, terutama oleh Pemerintah, adalah siapakah sebenarnya yang bertugas dan bertanggungjawab untuk menyelesaikan tugas yang bersifat non - administratif operasional di setiap kementrian/ lembaga ? Sebut saja misalnya dalam hal penyusunan ketentuan yang akan digunakan oleh kementrian/ lembaga tersebut dalam melaksanakan kewajibannya menyediakan layanan publik, atau misalnya penyusunan ketentuan tentang pengelolaan keuangan Negara yang akan digunakan oleh semua kementrian/ lembaga secara nasional.

Rasanya kita hampir yakin bahwa pertanyaan yang sederhana tersebut tidak akan mudah dijawab oleh siapa pun.

Berbagai pihak dapat saja menyatakan bahwa institusi semacam itu telah ada di berbagai kementrian/ lembaga. Tetapi, bila diamati secara lebih seksama, institusi yang ada ternyata tidak lebih hanya merupakan leading institution yang memiliki kapasitas membentuk suatu gugus tugas ataupun kelompok/ tim kerja dengan elemen dari institusi pemerintah lainnya. Sementara itu, para anggotanya merupakan pegawai-pegawai pemerintah dari kementrian lain.

Nah, kembali dalam konteks permasalahan yang menjadi pokok bahasan dalam tulisan ini, layakkah para pegawai pemerintah yang menjadi anggota Tim kerja memperoleh imbalan atau honor ?

Dengan mengacu pada uraian di atas, secara pribadi, saya mengatakan LAYAK. Mengapa ? Karena para pegawai pemerintah tersebut bertindak sebagai nara sumber (resource person). Mereka telah melakukan tugas di luar kewajiban dan tanggungjawab pokoknya. Oleh karena itu, sebagai profesional mereka harus diberikan penghargaan (professional fee).

Hal yang demikian tentunya berbeda dengan para konsultan atau para profesional lainnya yang cakupan tugasnya sangat luas. Oleh karena itu, mereka tidak pernah bekerja di luar tugas yang menjadi tanggungjawabnya.

Terhadap pernyataan di atas, saya yakin banyak pihak yang kemudian kurang sependapat, karena toh para pegawai pemerintah tersebut melaksanakan tugas ‘profesionalnya’ di dalam jam dinas, sehingga menurut mereka telah terjadi korupsi waktu yang secara tidak langsung dapat merugikan Negara.

Nah, kalau itu argumennya, mengapa dosen-dosen di berbagai universitas negeri tidak dinyatakan saja sebagai koruptor, karena kebanyakan mereka hidupnya mendua, ya jadi dosen, ya jadi konsultan teknis di berbagai perusahaan atau bahkan di instansi-instansi pemerintah. Padahal, mereka seharusnya berkonsentrasi mengajar dengan menggunakan seluruh waktunya untuk melakukan persiapan, melakukan penelitian untuk meningkatkan kualitas dirinya dan mahasiswanya. Lho, gimana dong ini ? Sementara itu, kalau pegawai pemerintah, untuk menjadi anggota tim kerja memerlukan ijin dari pimpinannya. Artinya, mereka mendapatkan ijin untuk menggunakan sebagian kecil waktu dinasnya untuk membantu menyelesaikan tugas terkait dengan tugas-tugas pemerintahan di luar tugas pokoknya.

P E N U T U P

Uraian di atas diharapkan dapat memberikan ilustrasi yang jelas tentang sebagian tindakan yang tidak seharusnya dinyatakan sebagai tindakan koruptif.

Semua pihak diharapkan mampu menahan diri untuk tidak membuat penafsiran menurut versi masing-masing dan menghakimi pihak-pihak tertentu dengan menyusun dalil-dalil hukum yang sebenarnya tidak cukup dasar konsepsinya.

Adapun pemborosan anggaran Negara yang terjadi karena banyaknya tim kerja, sehingga ditinjau dari sudut penggunaan anggaran menunjukkan efektifitas yang rendah, seharusnya dilihat sebagai budget mismanagement. Bukan sebagai suatu tindakan koruptif dari pejabat pengelolanya. Oleh karena itu, harus ditelusuri dengan cermat, sehingga dapat diperoleh kepastian apakah telah terjadi kesalahan manajemen, kesalahan administrasi yang mengakibatkan menurunnya efektifitas penggunaan dana anggaran Negara, ataukah telah terjadi tindakan yang sengaja yang kemudian mengakibatkan terjadinya kerugian Negara.

Pada kesempatan ini, perlu kiranya ditekankan bahwa mengacu pada konsepsi Hukum Keuangan Negara, dalam memastikan terjadi-tidaknya kerugian Negara, harus dapat dibuktikan adanya hubungan sebab-akibat (causaliteit verband) yang jelas antara tindakan itu sendiri dengan kerugian yang diderita oleh Negara. Jadi, tidak sekedar menafsirkan ataupun mengkait-kaitkan bahwa suatu tindakan itu secara tidak langsung akan dapat mengakibatkan kerugian Negara.

Akhirnya, agar tidak sembarangan suatu tuduhan dilontarkan kepada berbagai pihak, mungkin ada baiknya bila kita ingat kembali ucapan para professor ketika kita mengikuti kuliah di fakultas hukum yang kurang lebih mengatakan bahwa : “ bila seorang hakim tidak memiliki keyakinan sepenuhnya terhadap apa yang dituduhkan kepada terdakwa, maka lebih baik dia melepaskan orang yang bersalah daripada menghukum orang yang tidak bersalah.”

Nah, kalau saja ucapan itu dapat dijadikan suatu adagium atau prinsip kehati-hatian, ada baiknya kita semua mengikutinya sebagai suatu acuan. Kalau tidak, apa lagi yang dapat dijadikan acuan ?

Stafford, UK, 22 Agustus 2010

*) Disusun atas dasar pertanyaan yang disampaikan oleh Sdr. Morintika.

BADAN LAYANAN UMUM : MENUJU KE ARAH PROFESIONALISME BIROKRASI (Rubrik)

INTRODUKSI

Perkembangan keuangan negara, khususnya anggaran negara, pada akhir-akhir ini tampaknya telah sampai pada titik balik. Hukum Wagner yang selama ini dijadikan dasar pembenaran bagi semakin meningkatnya pengeluaran negara, sejak pertengahan tahun 1970-an harus dikaji ulang.

Pernyataan bahwa pengeluaran negara setiap saat akan semakin meningkat seiring dengan meningkatnya perkembangan masyarakat adalah sesuatu yang tidak dapat disangkal. Hal tersebut merupakan suatu sebab dan akibat.

Adalah suatu kenyataan bahwa semakin berkembang masyarakat, akan semakin meningkat kebutuhannya. Ini terlihat dengan jelas misalnya, bahwa lahirnya kota-kota metropolitan telah menyebabkan berkembangnya wilayah-wilayah penyangga (pinggiran) yang membutuhkan berbagai fasilitas yang diperlukan penduduk baru. Kebutuhan tersebut bukan saja terbatas pada masalah-masalah administratif, melainkan juga pada kebutuhan-kebutuhan yang lebih nyata seperti fasilitas kesehatan, perumahan dan fasilitas umum lainnya. Inilah yang mau tidak mau mendorong terjadinya kegiatan pemerintah yang pada akhirnya mendorong peningkatan anggaran.

Kenyataan ini telah mengakibatkan semakin bervariasinya pengeluaran negara. Pengeluaran negara menjadi semakin tidak terkendali, dan Pemerintah harus selalu mencari sumber-sumber dana baru untuk menutup kebutuhan pendanaan pada setiap tahun.

Statistik tentang perkembangan anggaran negara di berbagai negara di era setelah Perang Dunia ke II hingga awal tahun 70-an menunjukkan anggaran negara yang setiap tahun semakin meningkat secara signifikan. Di lain pihak, perkembangan penerimaan negara untuk menutup kebutuhan pengeluaran negara tersebut telah memaksa pemerintah di berbagai negara untuk menutup melalui program pinjaman negara baik dalam negeri maupun pinjaman luar negeri.

Berbagai analisis telah menunjukkan bahwa biaya penyelenggaran pemerintahan menjadi semakin berat. Dan hal itu mengakibatkan beban masyarakat juga menjadi semakin berat. Masyarakat harus membayar pajak yang setiap tahun semakin meningkat, dan juga bunga hutang yang semakin membengkak. Sementara itu, kualitas layanan masyarakat tidak semakin meningat kualitasnya karena sistem administrasi yang tidak terbenahi dengan baik di satu pihak, dan kualitas personnel yang dipandang kurang memadai, di pihak lain.

DEBUDGETISASI DAN USAHA PERBAIKAN LAYANAN PUBLIK.

Situasi tersebut di atas telah memaksa pemerintah di berbagai negara berpikir ekstra keras. Pemikiran untuk melakukan koreksi terhadap tugas-tugas klasik pemerintah dari hari ke hari terus dikembangkan. Berbagai pertanyaan dimunculkan apakah layanan dasar (public goods) yang selama ini dijadikan acuan berbagai tindakan pemerintah memang tetap harus dipertahankan ? Apakah pemerintah tidak dapat menyerahkan kewajiban pemerintah tersebut kepada pihak-pihak tertentu agar pemerintah dapat mengurangi beban pengeluaran anggarannya ? Dengan kata lain, apakah pemerintah dapat melakukan program debugetisasi dengan tanpa mengabaikan kepentingan masyarakat, terutama terhadap hak-hak azasinya ?

Bila kita mencermati kepustakaan klasik tentang keuangan negara, kegiatan layanan pemerintah yang berupa pertahanan dan keamanan, pendidikan, kesehatan, peradilan, dan pelaksanaan pekerjaan umum merupakan layanan dasar (public goods) yang mutlak harus disediakan oleh pemerintah. Hal ini tidak perlu didiskusikan lebih lanjut, karena kebutuhan masyarakat terhadap layanan dimaksud diamanahkan dalam konstitusi di hampir setiap negara dan dipandang sebagai kebutuhan azasi.

Terkait dengan itu, program debugetiasi haruslah dipandang sebagai akibat. Tidak boleh dilihat sebagai tujuan. Artinya, program debugetisasi seharusnya tidak boleh dilakukan, semata-mata karena pemerintah menghadapi kesulitan pendanaan anggaran. Program tersebut harus dilaksanakan ketika pemerintah benar-benar meyakini bahwa berbagai layanan yang menjadi kebutuhan dasar masyarakat tersebut, tidak lagi dipandang sebagai kebutuhan dasar seluruh masyarakat. Kebutuhan layanan dasar tersebut sudah berubah menjadi kebutuhan sekelompok masyarakat dan sudah merupakan kebutuhan alternatif.

Kini, dengan semakin berkembangnya situasi sosial-ekonomi masyarakat yang membawa perubahan pula terhadap sistem tata nilai dalam kemasyarakatan, kebutuhan terhadap layanan dasar jenis-jenis tertentu, seperti kesehatan, pendidikan, dan sebagian layanan pekerjaan umum semakin menurun. Layanan tersebut untuk sebagian masyarakat sudah merupakan layanan pilihan (semi publik), atau bahkan sudah merupakan kebutuhan yang bersifat pribadi yang tidak lagi membutuhkan campur tangan pemerintah.

Pergeseran ini, disamping disebabkan oleh hal-hal tersebut di atas, juga antara lain disebabkan karena kualitas layanan pemerintah, termasuk di dalamnya kepastian waktu, yang tidak mampu merespons kebutuhan sebagian masyarakat. Di berbagai negara, karena keterbatasan dana anggaran, pemerintah hanya mampu menjamin layanan minimal terhadap kebutuhan masyarakat (minimum degree of service). Sementara masyarakat dalam kelompok tertentu telah membutuhkan kualitas layanan pada tingkatan yang lebih tinggi (expected degree of service).

Kenyataan inilah yang kemudian mendorong berbagai ahli keuangan negara berpikir bagaimana pemerintah dapat menerapkan efisiensi dalam pelaksanaan penyediaan layanan kepada masyarakat. Bagaimana pemerintah dengan jumlah anggaran yang kini tidak lagi longgar mampu menyelenggarakan layanan yang menjadi kewajibannya kepada masyarakat. Gagasan inilah yang kemudian melahirkan reformasi administrasi pemerintahan yang kemudian dikenal dengan istilah ’first wave reform’.

Reformasi ini bukan saja ditujukan untuk negara-negara yang sedang berkembang, tetapi juga untuk negara-negara maju. Oleh karena tidak dapat dipungkiri bahwa di berbagai negara di dunia sejak berakhirnya Perang Dunia kedua secara kreatif pemerintah telah menciptakan berbagai jenis pengeluaran baru dengan dalih bahwa semua itu untuk membiayai kegiatan yang memang dibutuhkan masyarakat. Ini adalah ekspresi dari hukum Wagner.

Akibatnya, organisasi pemerintahan menjadi sangat gemuk. Dan selanjutnya, semua akan berakibat pada inefisiensi penyelenggaraan pemerintahan dengan pembiayaan penyelenggaraan pemerintahan yang menjadi sangat mahal.

Di sisi lain, keterbatasan kemampuan perpajakan akan mendorong pemerintah menciptakan jenis-jenis penerimaan baru yang memberatkan masyarakat. Dan yang paling mungkin dilakukan adalah melakukan pinjaman pemerintah, terutama pinjaman luar negeri, yang semakin hari menjadi semakin tidak terkendali.

PUBLIK vs PRIVAT

Diskusi klasik dalam bidang keuangan negara tentang sektor pemerintah dan sektor swasta saat ini memang seharusnya diungkap kembali dan diperluas aspek kajiannya.

Kini, pembahasan seharusnya tidak lagi hanya difokuskan pada bentuk-bentuk barang dan jasa yang menjadi obyek masing-masing sektor ataupun pada motivasi mengapa dua sektor tersebut berbeda dalam memproduksi barang dan jasa. Pembahasan harus mulai difokuskan pada pengamatan terhadap keharusan pemerintah untuk menyediakan barang dan jasa kepada masyarakat. Artinya, perlu dilakukan pengklasifikasian ulang apakah sejumlah barang dan jasa yang dahulunya termasuk dalam kategori barang dan jasa publik dapat diklasifikasikan ke dalam barang dan jasa semi-publik. Dan juga, bagaimana efisiensi dapat dicapai dalam proses produksi barang dan jasa dimaksud dengan mengacu pada sektor swasta. Kita tidak lagi harus memberikan toleransi terhadap persepsi yang melekat selama ini bahwa pemerintah harus memproduksi barang dan jasa sedemikian rupa tanpa harus memperhitungkan segi-segi efisiensi.

Konsep efisiensi yang selama ini ditrapkan di sektor pemerintah yang berbeda dengan sektor swasta harus segera dikoreksi. Perlu ditekankan bahwa dalam memproduksi jenis-jenis barang dan jasa tertentu, konsep efisiensi yang digunakan di sektor swasta harus pula ditrapkan di sektor pemerintah. Pemikiran keliru tentang berapapun biaya untuk memproduksi barang dan jasa pemerintah harus dilakukan demi kesejahteraan masyarakat, harus mulai dikaji ulang penerapannya.

Untuk barang maupun jasa publik yang memiliki kategori strategis yang merupakan barang kebutuhan dasar masyarakat dalam arti sebenarnya (the real public goods), dasar pemikiran Pareto untuk menilai efisiensi dalam memproduksi barang dan jasa publik mungkin masih perlu dipertahankan. Namun, untuk barang dan jasa dengan kategori non-strategis penilaian efisiensi dalam proses produksinya harus menggunakan standar yang digunakan oleh sektor swasta.

JAWABAN TERHADAP TUNTUTAN ZAMAN : lahirnya BLU

Dengan mengacu pada praktek yang dilaksanakan di Eropa, pemerintahan kolonial Belanda menerapkan konsep pembagian peran pemerintah dan swasta dengan jelas. Begitu pula, sesuai dengan pemikiran pada masa itu, dengan pembedaan barang dan jasa publik, semi publik, dan barang jasa swasta.

Dari kacamata Ilmu Hukum Keuangan Negara, keberadaan IBW (Indische Bedrijven Wet) yang menaungi perusahaan-perusahaan pemerintah pada era Hindia Belanda dari segi hukum, pada hakekatnya, merupakan pengakuan bahwa pemerintah bukan hanya memiliki peran sebatas sebagai otoritas, tetapi juga sebagai individu. Di lain pihak, adanya perusahaan-perusahaan yang tunduk pada ketentuan ICW (Indische Comptabiliteits Wet) memberikan gambaran tentang barang-barang dan jasa semi publik yang harus dikelola pemerintah dengan memperhatikan berbagai aspek, khususnya aspek kelembagaan dan anggaran negara.

Dengan berbekal pada kenyataan tersebut di atas, gelombang perubahan yang terjadi di berbagai belahan dunia setelah berakhirnya Perang Dunia ke II di bidang pengelolaan keuangan negara tidak menimbulkan gejolak yang signifikan di Indonesia.

Lahirnya Undang-undang Bidang Keuangan Negara, khususnya Undang-undang Keuangan Negara dan Undang-undang Perbendaharaan Negara merupakan bukti adaptasi berbagai pemikiran yang selama ini ada beserta perkembangannya. Dan lahirnya Undang-undang Perbendaharaan Negara, secara formal, menandai lahirnya suatu lembaga khusus yang kemudian dikenal dengan nama Badan Layanan Umum (BLU).

*
* *