KEUANGAN NEGARA INDONESIA

HAK BUDGET DAN KETERBATASAN LEMBAGA LEGISLATIF

(RUBRIK)

Haruskah lembaga legislatif (DPR) melakukan pembahasan rancangan undang-undang anggaran yang diajukan oleh pemerintah hingga pada substansi yang demikian rinci ? Perlukah ada pembatasan terhadap kewenangan lembaga legislatif dalam pembahasan rancangan undang-undang anggaran ?

Pertanyaan semacam ini sering berkecamuk di benak masyarakat luas, ketika masyarakat melihat bahwa DPR mengajukan berbagai pertanyaan kepada kementrian/ lembaga yang sangat detil, atau bahkan ketika DPR tidak dapat menepati batas waktu pembahasan yang telah tersedia, sehingga penetapan Undang-undang APBN melampaui batas tanggal yang telah ditetapkan. Akibatnya, sudah dapat diperkirakan, yaitu bahwa pemerintah tidak lagi memiliki waktu yang cukup untuk dapat melaksanakan berbagai kegiatan yang telah tertuang dalam Undang-undang APBN .

OTORISASI PARLEMENTER

Hak lembaga legislatif di bidang keuangan negara, , pada prinsipnya, meliputi 2 (dua) aspek, yaitu pertama, berupa pemberian persetujuan kepada pemerintah untuk melaksanakan pengeluaran negara dan untuk memungut penerimaan (pajak maupun penerimaan lainnya) yang akan digunakan untuk membiayai pengeluaran yang telah disetujui dalam pembahasan bersama pemerintah; kedua, berupa pemberian kewenangan kepada pemerintah untuk melaksanakan keputusan yang telah ditetapkan.

Aspek pertama, yang kemudian dikenal dengan nama otorisasi parlementer (l’autorisation parlementaire) menampilkan karakteristik yang berbeda di sisi penerimaan dan di sisi pengeluaran negara. Di bidang penerimaan negara, persetujuan yang diberikan oleh undang-undang anggaran pendapatan dan belanja negara merupakan pemberian kewenangan kepada pemerintah dalam arti sebenarnya, yaitu kewenangan untuk melaksanakan pemungutan penerimaan negara.

Dalam hal ini, sesuai sifatnya, dibedakan antara kewenangan pemungutan penerimaan yang berasal dari pajak dan pemungutan penerimaan yang berasal dari penerimaan bukan pajak. Pemungutan pajak merupakan kewenangan yang bersifat imperatif, karena sebagaimana dipahami bahwa pajak merupakan pungutan yang sifatnya memaksa dan tidak disertai dengan imbalan (tegen prestage). Sementara itu, pemungutan penerimaan bukan pajak dapat dikatakan tidak sepenuhnya merupakan kewenangan yang bersifat imperatif, mengingat pungutan tersebut, dalam beberapa hal, sangat tergantung pada kegiatan yang dilakukan oleh pemerintah dalam penyediaan layanan kepada masyarakat.

Di sisi pengeluaran, kewenangan yang diberikan oleh undang-undang anggaran pendapatan dan belanja negara kepada pemerintah (dalam hal ini para menteri) pada hakekatnya bukan bersifat imperatif, kecuali untuk beberapa jenis pengeluaran wajib seperti, misalnya: gaji. Artinya, kendati alokasi anggaran untuk suatu kementrian telah ditetapkan oleh lembaga legislatif, menteri keuangan, karena alasan ekonomi (penghematan), dapat saja menetapkan agar sebagian dana kementrian tersebut tidak digunakan.

Terkait dengan makna yang tersirat dalam hak budget tersebut di atas, otorisasi parlementer kepada pemerintah selalu bersifat prealable (mendahulu). Artinya, pemerintah tidak dapat melakukan pengeluaran maupun penerimaan negara tanpa terlebih dahulu memperoleh ijin dari lembaga legislatif yang dituangkan dalam undang-undang anggaran pendapatan dan belanja negara. Pemikiran inilah yang kemudian melahirkan prinsip anterioritas dalam pengeluaran negara. Dalam kehidupan sehari-hari, prinsip dimaksud selanjutnya mendasari lahirnya berbagai ketentuan dalam pengelolaan keuangan negara, seperti misalnya, larangan bagi semua pihak untuk melakukan pengeluaran bila tidak tersedia alokasi anggaran dalam undang-undang anggaran pendapatan dan belanja negara.

Hak parlemen di bidang keuangan negara, dalam perjalanan sejarahnya telah mengalami perubahan yang sangat signifikan. Pada awal kelahiran hak tersebut, lembaga legislatif memiliki kebebasan yang sangat luas dalam pembahasan dan penetapan anggaran yang diusulkan oleh pemerintah. Kebebasan tersebut tercermin dalam bentuk kewenangan lembaga legislatif untuk menetapkan undang-undang anggaran pendapatan dan belanja negara kapan saja mereka pandang telah siap. Tanpa terikat pada batas waktu. Para anggota lembaga legislatif berwenang untuk meminta penjelasan dalam bentuk apa pun kepada pemerintah, bila penjelasan dimaksud dipandang akan diperlukan dalam rangka pengambilan keputusan untuk menetapkan undang-undang anggaran pendapatan dan belanja negara yang sedang dalam pembahasan. Bahkan, para anggota legislatif dapat saja tidak menyetujui alokasi anggaran yang diusulkan oleh pemerintah, walaupun hal ini akan berakibat terhadap batalnya kegiatan yang telah direncanakan oleh pemerintah.

KETERBATASAN LEMBAGA LEGISLATIF

Dewasa ini, kebebasan lembaga legislatif dalam pembahasan dan penetapan undang-undang anggaran pendapatan dan belanja negara secara signifikan telah semakin berkurang. Karena berbagai keterbatasan, kebebasan lembaga legislatif cenderung mengalami kemerosotan.

Menurut teori, bila diamati, keterbatasan dimaksud dapat dilihat dari tiga hal. Pertama, keterbatasan waktu (time constraint), kedua, keterbatasan kompetensi (competency constraint), dan ketiga, keterbatasan pendidikan (educational constraint).

Dengan mendasarkan pada prinsip periodisitas anggaran yang membatasi pelaksanaan anggaran pada umumnya hanya dalam kurun waktu satu tahun, dan prinsip anterioritas yang menegaskan bahwa pemerintah tidak dapat melakukan tindakan apapun dalam hal pengeluaran negara, kecuali telah ditetapkan dalam undang-undang anggaran pendapatan dan belanja negara, kini lembaga legislatif berkewajiban memutuskan dan menetapkan undang-undang anggaran pendapatan dan belanja negara sesegera mungkin, sebelum tahun angaran dimulai.

Kewajiban tersebut telah menempatkan lembaga legislatif pada posisi yang sangat sulit. Bila rata-rata pemerintah memiliki waktu yang cukup longgar dalam penyusunan kegiatan dan kemudian menuangkannya dalam rancangan anggaran, yaitu kurang lebih sekitar satu tahun sebelum dokumen rancangan anggaran tersebut disampaikan kepada lembaga legislatif untuk dibahas, lembaga legislatif hanya memiliki waktu yang relatif lebih pendek, yaitu kurang lebih sekitar tiga bulan.

Kendati para anggota legislatif pada umumnya merasakan bahwa waktu yang disediakan untuk pembahasan terlalu pendek dan menginginkan keleluasaan seperti pada masa-masa lalu, ketertataan dalam jadual penyelenggaraan pemerintahan dan juga pemikiran-pemikiran yang berkembang tentang tata kelola pemerintahan yang baik (good governance), termasuk dalam hal ini tata kelola keuangan negara, memaksa lembaga legislatif untuk mematuhi jadwal yang telah ditetapkan.

Dari hasil pengamatan, jadual pembahasan dan penetapan anggaran di berbagai negara, diatur dalam ketentuan yang berbeda. Di suatu negara ketentuan tentang jadual pembahasan dan penetapan anggaran negara dapat ditetapkan dalam undang-undang dasar, karena pengaturan tersebut merupakan pengaturan hubungan antar lembaga politik, yaitu legislatif dan eksekutif. Namun, di negara lain, termasuk Indonesia, karena dianggap lebih bersifat teknis pembagian waktu, hal tersebut cukup diatur dalam undang-undang. Setiap negara memiliki pertimbangan yang berbeda, tergantung pada situasi dan kondisi politik negara masing-masing.

Keterbatasan lain dalam pembahasan dan penetapan anggaran negara bagi lembaga legislatif adalah keterbatasan kompetensi (competency constraints). Bila time constraints merupakan keterbatasan institusional, keterbatasan kompetensi ini lebih merupakan keterbatasan yang dimiliki oleh para anggota lembaga legislatif. Hal ini tentunya bukan ingin mengatakan bahwa para anggota lembaga yang merupakan representasi rakyat tersebut tidak memiliki kompetensi untuk melakukan pembahasan terhadap program maupun kegiatan yang diusulkan pemerintah, akan tetapi kompetensi yang dimiliki tidaklah dapat disebandingkan dengan kompetensi para pejabat publik di lingkup pemerintahan.

Keterbatasan kompetensi tersebut antara lain disebabkan terutama karena para anggota legislatif adalah politisi yang tidak (secara intens) berkecimpung dalam bidang-bidang yang menjadi obyek pembahasan di lembaga tersebut. Sangat mungkin terjadi, karena penugasan partainya dalam komisi tertentu, seorang anggota legislatif baru mempelajari substansi yang kebetulan menjadi materi pokok yang harus dibahas dan diputuskan oleh komisi.

Hal itu, tentunya sangat berbeda dengan para pejabat di lembaga eksekutif yang pada hakekatnya ditugaskan dan berkecimpung langsung dalam bidang-bidang yang memang merupakan spesialisasinya. Para pejabat di lembaga eksekutif memang dipilih dengan latar belakang pendidikan dan keahlian tertentu untuk menangani bidang tugas dalam pemerintahan sesuai dengan keahliannya. Sebut saja misalnya, keahlian di bidang tenaga nuklir, di bidang kedirgantaraan, di bidang kedokteran, di bidang transportasi darat, laut, maupun udara, di bidang konstruksi, di bidang ekonomi, keuangan, perbankan, dlsb. Dan ini harus diakui bahwa para politisi dapat dikatakan sangat awam tentang masalah-masalah yang menjadi tanggungjawab pemerintah.

Selanjutnya, keterbatasan yang juga sering dipermasalahkan pada lembaga legislatif adalah keterbatasan di bidang pendidikan (educational constraint). Seperti halnya keterbatasan kompetensi, keterbatasan pendidikan ini juga terkait dengan kemampuan individu para anggota lembaga legislatif. Tentunya, sebagaimana telah dikemukakan di atas, sudah disadari bahwa para anggota legislatif merupakan politisi yang lebih memfokuskan perhatiannya pada masalah-masalah politik, hukum, maupun ketatanegaraan. Oleh sebab itu, pendidikan formal para anggota lembaga legislatif seringkali tidak sejalan dengan peran yang diemban para anggota lembaga legislatif yang bersangkutan, sehingga tidak menunjang tugas-tugasnya dalam pengambilan keputusan, terutama bila terkait dengan permasalahan teknis operasional yang terjadi di tingkat eksekutif.

Untuk itu, seringkali para anggota legislatif memerlukan sejumlah tenaga ahli (pendamping) yang dapat memberikan pertimbangan pada saat harus melakukan analisis terhadap usul yang disampaikan oleh lembaga eksekutif.

PRAKTEK DI INDONESIA.

HAK BUDGET DALAM UUD 45

Berbeda dengan undang-undang dasar beberapa negara (termasuk Republik Indonesia Serikat) yang mengatur hubungan politik antara lembaga legislatif dan eksekutif di bidang keuangan negara secara rinci, Undang Undang Dasar 1945 hanya mengatur masalah tersebut dalam satu ayat, yaitu dalam pasal 23 ayat (1) yang dituangkan dalam Bab VIII. Hal ini tampaknya terkait dengan pemikiran awal para penyusun bahwa Undang-Undang Dasar 1945 disusun dalam format yang singkat, akan tetapi harus bersifat fleksibel. Oleh sebab itu, kendati Undang-Undang Dasar 1945 hanya mengatur masalah hubungan politik antara lembaga legislatif dan eksekutif dalam bidang keuangan negara tersebut dalam format yang sangat ringkas, bila diperhatikan, telah mengandung prinsip dasar utama, yaitu prealable principle, yang seharusnya dimiliki lembaga legislatif yang intinya berupa pemberian otorisasi atau kewenangan kepada lembaga eksekutif.

Prinsip dasar tersebut terungkap dalam penjelasan pasal 23 ayat (1) yang menyatakan bahwa kedudukan lembaga legislatif lebih kuat dibandingkan lembaga eksekutif dalam penetapan anggaran belanja negara. Pernyataan tersebut, dipandang dari sudut Hukum Keuangan Negara, pada hakekatnya, memiliki dua makna; pertama, bahwa pemerintah tidak dapat melaksanakan rencana anggaran belanjanya sebelum memperoleh persetujuan dari lembaga legislatif yang merupakan wakil rakyat; kedua, bahwa lembaga legislatif juga memiliki kewenangan untuk menerima atau tidak menerima rancangan undang-undang tentang anggaran pendapatan dan belanja negara yang diusulkan oleh pemerintah. Bila diperhatikan, pernyataan tersebut tidak lain merupakan perwujudan dari penerapan prinsip prealable sebagaimana dikemukakan dalam bagian terdahulu dalam konteks Undang-Undang Dasar 1945. Oleh karena itu, walaupun secara operasional sulit dilaksanakan dan memberikan penafsiran yang sangat beragam, pasal 23 ayat (1) tersebut juga menyatakan bahwa bila lembaga legislatif tidak dapat menerima usulan yang diajukan pemerintah, pemerintah diharuskan menggunakan anggaran tahun yang lalu. Artinya, pemerintah dipaksa untuk menjalankan program maupun kegiatan yang telah mendapatkan persetujuan lembaga legislatif berikut cara pembiayaannya.

IMPLEMENTASI HAK BUDGET DALAM UNDANG-UNDANG KEUANGAN NEGARA

Sebagai konsekuensi sifat UUD 45 yang singkat, khususnya dalam pengaturan masalah keuangan negara, mengharuskan adanya ketentuan lain yang tingkatannya lebih rendah yang mengatur secara lebih rinci berbagai prinsip maupun berbagai aspek dalam masalah tersebut. Disamping itu, tampaknya perlu pula dipahami bahwa secara prinsip undang-undang dasar hanya mengatur ketentuan dasar, dan tidak bersifat operasional. Oleh sebab itulah kemudian perlu disusun undang-undang yang khusus mengatur tentang pengelolaan keuangan negara, yaitu Undang-undang No.17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara.

Menilik dari maksud keberadaannya, Undang-Undang Keuangan Negara merupakan undang-undang yang mengatur hubungan hukum antara lembaga eksekutif dan lembaga legislatif dalam penetapan undang-undang anggaran pendapatan dan belanja negara (UU APBN). Berkaitan dengan itu, substansi pokok yang menjadi obyek pengaturan undang-undang tersebut adalah hak dan kewajiban kedua belah pihak dalam penetapan undang-undang anggaran pendapatan dan belanja negara. Sementara itu, perlu diketahui, mengingat sifat Undang-undang Dasar 45 yang hanya memuat hal-hal yang benar-benar bersifat sangat mendasar, berbagai prinsip dasar yang seharusnya menjadi muatan substantif undang-undang dasar menjadi cakupan Undang-undang Keuangan Negara. Prinsip dasar tersebut yang seringkali disebut dengan golden principles, yang diperlukan lembaga legislatif dalam penetapan anggaran pendapatan dan belanja negara yang pada hakekatnya merupakan instrumen pengawasan terhadap lembaga eksekutif dalam pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja negara, antara lain adalah : prinsip periodisitas, prinsip spesialitas, dan prinsip universalitas.

Mengenai hak lembaga legislatif dalam penetapan Undang-undang APBN (Hak Budget lembaga Legislatif), secara khusus Undang-undang Keuangan Negara menempatkannya dalam Bab III, yaitu tentang Penyusunan dan Penetapan APBN, yang selanjutnya dirinci dalam pasal 11 sampai dengan pasal 15. Namun demikian, bila diperhatikan secara seksama, hak budget lembaga legislatif tersebut hanya terkonsentrasi dalam pasal 15 ayat 1 sampai dengan 6, yang secara materi meliputi : penyerahan dokumen rancangan UU APBN oleh pemerintah kepada DPR, pembahasan di DPR, hak DPR untuk mengajukan usul yang mengakibatkan perubahan jumlah penerimaan dan pengeluaran, pengambilan keputusan oleh DPR, lingkup keputusan DPR, dan alternatif yang harus dilakukan oleh Pemerintah bilamana usul Rancangan APBN yang diajukan tidak disetujui oleh DPR. Sementara itu, pasal-pasal lainnya berisi hal-hal terkait dengan persiapan dalam pelaksanaan hak budget DPR, misalnya: tujuan disusunnya APBN, materi yang harus dimuat dalam APBN, jadwal penyampaian dan pembahasan, pembicaraan pendahuluan antara pemerintah dengan DPR, dlsb.

HAL-HAL YANG SEHARUSNYA TIDAK DILAKUKAN OLEH PARA ANGGOTA DPR.

Mengacu pada penjelasan pasal 23 UUD 45 yang menyatakan bahwa kedudukan DPR adalah lebih kuat daripada pemerintah dalam hal penetapan APBN, berbagai penafsiran yang kadang-kadang kurang proporsional dikembangkan oleh berbagai pihak di lembaga legislatif. Satu issu yang pernah dikembangkan dan hingga kini masih tetap diupayakan pelaksanaannya oleh para anggota DPR adalah keinginan agar lembaga legislatif dapat menyusun rancangan APBN yang nantinya akan dilaksanakan oleh pemerintah.

Keinginan semacam itu, disamping mengingkari fakta historis tentang lahirnya hak budget lembaga legislatif, fakta adanya kendala substantif yang dihadapi oleh para anggota lembaga legislatif dalam masalah penyusunan atau penetapan anggaran, juga bertentangan dengan teori/ konsep kebijakan publik. Disamping itu, keinginan tersebut tampaknya juga diperkuat oleh adanya kekurangpahaman para anggota DPR bahwa, kendati APBN merupakan produk legislatif dalam bentuk undang-undang ternyata memiliki karakter yang berbeda dibandingkan undang-undang pada umumnya. Undang- undang APBN bukanlah acte regle, melainkan acte condition.

Hal lain terkait hak budget DPR yang justru selalu memicu perdebatan internal antara Panitia Anggaran dan Komisi Sektoral adalah kewenangan lembaga legislatif untuk dapat mengajukan usul yang dapat mengakibatkan perubahan jumlah penerimaan maupun pengeluaran dalam RUU APBN terkait dengan pembahasan program/ kegiatan bersama kementrian/ lembaga. Dua hal perlu diperhatikan oleh para anggota DPR dalam masalah ini, yaitu: pertama, perlu dipertimbangkan secara hati-hati bahwa setiap usul perubahan yang berakibat menambah pengeluaran negara, harus diimbangi dengan usul peningkatan penerimaan di sisi lain agar tidak mengganggu kegiatan lainnya yang telah disusun berdasarkan urutan prioritas; kedua, bahwa usul pendanaan dimaksud harus tidak dilakukan melalui peningkatan penerimaan dari sektor perpajakan yang nantinya justru meningkatkan beban masyarakat. Demikian pula sebaliknya, dengan usul penurunan pendapatan yang nantinya justru akan berakibat terhadap tidak terlaksananya kegiatan yang telah direncanakan.

Oleh karena itu, di beberapa negara, kewenangan lembaga legislatif untuk melakukan perubahan terhadap rancangan undang-undang anggaran pendapatan dan belanja negara yang diajukan oleh pemerintah dibatasi dengan menetapkan syarat-syarat tertentu.

Dalam hal ini, bila diamati, Indonesia memberikan keleluasaan tanpa batas kepada (para anggota) lembaga legislatif tanpa memperhatikan bahwa dana yang dapat dihimpun oleh pemerintah adalah sangat terbatas (scarce), dan kegiatan-kegiatan tertentu masuk dalam skala prioritas yang tinggi. Mengacu pada pernyataan bahwa kedudukan DPR adalah lebih kuat dari pemerintah, kendati dengan penafsiran yang kurang tepat, pemerintah adalah pihak yang selalu berada pada posisi yang kalah, dan segala perhitungan yang didasarkan pada berbagai pertimbangan rasio-logikal dapat saja tidak memiliki arti signifikan berhadapan dengan para anggota Dewan.

Sementara itu, perdebatan internal antara Panitia Anggaran dan Komisi Sektoral terkait dengan usul yang dapat mengakibatkan perubahan jumlah penerimaan maupun jumlah pengeluaran yang pada hakekatnya mempermasalahkan kewenangan di antara keduanya, seharusnya tidak terjadi bila konsep dasar kelembagaan dan kedudukan masing-masing pihak dipahami.

Akhirnya, perlu diungkapkan dalam kesempatan ini bahwa merupakan suatu keharusan bila APBN yang disetujui oleh DPR harus dalam format yang cukup rinci. Hal ini didasarkan pada prinsip spesialitas anggaran yang pada hakekatnya memudahkan lembaga legislatif untuk mengendalikan pemerintah agar tidak melakukan penyimpangan terhadap pengunaan anggaran. Rinci atau tidaknya penetapan anggaran memang tergantung pada kebutuhan dan kultur masing-masing negara. Namun, sebagai gambaran dapat dikemukakan bahwa kemudahan pengawasan lembaga legislatif terhadap anggaran pendapatan dan belanja negara berbanding terbalik dengan rinci-tidaknya anggaran yang ditetapkan.

Namun demikian, ketentuan dalam pasal 15 ayat (6) Undang-undang Keuangan Negara yang menyatakan bahwa ‘APBN yang disetujui oleh DPR terinci sampai dengan unit organisasi, fungsi, program, kegiatan, dan jenis belanja’ tidaklah harus disambut dengan eforia yang berlebihan oleh para anggota DPR.

Dua hal perlu diperhatikan dalam masalah ini. Pertama, dari sudut kelembagaan, bahwa DPR merupakan lembaga pengambil kebijakan (policy making institution), bukan lembaga pelaksana (executing institution). Oleh karena itu, lembaga tersebut harus memiliki kemampuan mengambil keputusan yang bersifat makro-strategis. Untuk itu, lembaga tersebut harus didukung oleh para anggota yang mampu berfikir konsepsional dan bersifat makro-strategis. Kedua, dari sudut individu, bahwa dengan mengacu keterbatasan (constraint) para anggota DPR sebagaimana dikemukakan di atas, para anggota DPR bukanlah individu-individu yang memiliki kemampuan pemikiran yang bersifat mikro-teknis sebagaimana layaknya para pejabat di lembaga eksekutif.

Praktek yang selama ini dilakukan oleh para anggota DPR di berbagai Komisi Sektoral yang membahas rancangan anggaran kementrian/ lembaga hingga rincian yang paling detil, yaitu proyek maupun kegiatan, layaknya para budgeter (pejabat penyusun anggaran) adalah eforia yang selayaknya harus segera dihentikan. Eforia tersebut tampaknya bersumber dari ketidakpahaman yang dikombinasikan dengan kepentingan masing-masing individu ataupun fraksi dalam lembaga legislatif.

*

* *