KEUANGAN NEGARA INDONESIA

BANK SENTRAL DALAM KONSTELASI PEMIKIRAN KEUANGAN NEGARA

(TANGGAPAN)

Terkait dengan pertanyaan Saudara Aldiemas tentang status keuangan negara yang dipisahkan pada Bank Indonesia, dan juga status kekayaan badan hukum yang berada di bawah Bank Indonesia yang dananya berasal dari Bank Indonesia dapat kiranya saya sampaikan analisis seperti dibawah ini.

Agar alur pikir tentang permasalahan tersebut dapat dengan jelas diikuti, perlu kiranya dilakukan penelusuran terhadap konsep pemikiran yang kemudian melahirkan lembaga semacam itu di masa lalu.


OTORITAS KEUANGAN INDEPENDEN

Dari kepustakaan tentang perkembangan keuangan negara dapat dilihat bahwa kekuasaan di bidang keuangan negara pada awalnya terletak di tangan otoritas konstitusional (baca: lembaga legislatif) dan pemerintah, yang secara umum dikenal sebagai penguasa politik. Namun demikian, perkembangan ekonomi dan lahirnya aliran liberalisme yang mengimbas di bidang perekonomian, dan juga mulai terbukanya hubungan perekonomian dengan negara lain telah mendorong kemunculan berbagai otoritas (lembaga) keuangan yang bersifat independen. Peran lembaga-lembaga tersebut semakin lama semakin kuat dalam mendukung keuangan dan perekonomian nasional.

Sebagian di antara lembaga independen dimaksud dikualifikasikan sebagai lembaga yang memiliki kapasitas teknis yang bersifat spesifik di bidang pengelolaan keuangan negara. Terkait dengan kapasitasnya, lembaga-lembaga tersebut kemudian dikategorikan sebagai lembaga administratif independen yang kemudian merupakan lembaga pengawas atau merupakan lembaga yang memberikan dukungan kepada sektor tertentu. Dapat disebutkan dalam hal ini, misalnya: komisi pengawasan asuransi, komisi persaingan usaha. Dalam kategori ini, terdapat pula lembaga yang bergerak di bawah kendali menteri keuangan yang bertugas menerapkan berbagai ketentuan tentang pasar uang, bursa efek, dan lain sebagainya.

Namun demikian, di antara lembaga tersebut, terdapat lembaga-lembaga yang memiliki kapasitas dan independensi yang lebih luas dan bergerak di bidang keuangan sebagaimana layaknya otoritas keuangan negara. Dalam kategori ini dapat disebutkan antara lain, bank sentral dan pemerintah daerah. Kendati merupakan lembaga independen, pada hakekatnya lembaga-lembaga tersebut di atas merupakan lembaga negara. Independensi lembaga-lembaga tersebut, sesuai dengan tujuan pembentukannya, lebih ditekankan pada pelaksanaan fungsi masing-masing.


IMPLEMENTASINYA DI INDONESIA


Mengamati ketentuan yang termaktub dalam UUD 1945 maupun dalam berbagai ketentuan perundang-undangan lainnya, keberadaan otoritas keuangan yang independen di Indonesia, seperti bank sentral maupun lembaga-lembaga keuangan lainnya, tampaknya tidak bisa terlepas dari ide dasar sebagaimana dikemukakan di atas.

Sebagaimana dinyatakan dalam pasal 23D UUD 45 bahwa ‘ Negara memiliki suatu bank sentral yang susunan, kedudukan, kewenangan, tanggungjawab, dan independensinya di atur dengan undang-undang.’ Pernyataan pasal ini memberikan ketegasan bahwa bank sentral Republik Indonesia merupakan suatu lembaga negara. Dalam kenyataannya, sesuai dengan ilustrasi di atas, bank sentral ini yang kemudian dinamakan Bank Indonesia merupakan lembaga negara yang memiliki kewenangan khusus dalam pengelolaan kebijakan moneter.

Karakter sebagai lembaga negara ini secara jelas juga dinyatakan dalam Undang-undang No. 23 Tahun 1999 tentang Bank Indonesia misalnya dalam pasal 4 yang menyatakan bahwa ‘ Bank Indonesia adalah lembaga negara yang independen, bebas dari campur tangan pemerintah …..’ . Selanjutnya, adanya kewajiban Bank Indonesia untuk menyampaikan anggarannya kepada Dewan Perwakilan Rakyat dan kepada Pemerintah setelah ditetapkan oleh Gubernur Bank Indonesia, maupun peran Badan Pemeriksa Keuangan dalam melakukan pemeriksaan memberikan indikasi bahwa secara kelembagaan Bank Indonesia tidak berbeda dengan lembaga negara lainnya. Independensi lembaga tersebut, bila diperhatikan ilustrasi yang telah diberikan di atas, terletak pada pengambilan keputusan dalam melaksanakan kebijakan moneter yang menjadi tanggungjawabnya.

Sementara itu, dari sudut pandang keuangan negara, disamping mengacu pada ketentuan yang termaktub dalam UUD 45, ide dasar sebagaimana ilustrasi di atas telah mewarnai pemikiran para penyusun Undang-undang No.17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara.

Hal tersebut di atas dapat dilihat, antara lain dalam ‘Naskah Akademis’ RUU Keuangan Negara yang menyangkut landasan pemikiran dari aspek teori, maupun dalam konsep pendelegasian kewenangan Presiden sebagai Kepala Pemerintahan dalam bidang keuangan negara yang kemudian diwujudkan dalam pasal 6 UU Keuangan Negara.


PEMISAHAN KEKAYAAN NEGARA DALAM UU KEUANGAN NEGARA

Memperhatikan pasal 1 ayat (1) Undang-undang No. 17 Tentang Keuangan Negara, dengan mudah masyarakat memahami bahwa yang dimaksud dengan keuangan negara pada prinsipnya adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang. Lebih lanjut dalam pasal 2 huruf g dinyatakan bahwa keuangan negara tersebut meliputi kekayaan negara/ daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain.

Hingga disini, masyarakat mulai mempertanyakan apakah kekayaan negara yang dikelola oleh lembaga-lembaga keuangan independen merupakan bagian keuangan negara ataukah merupakan kekayaan negara yang dipisahkan sebagaimana halnya kekayaan pada perusahaan-perusahaan negara/ daerah.

Bila ditelusuri pengertian dan ruang lingkup keuangan negara sebagaimana dituangkan dalam penjelasan Undang-undang Keuangan Negara dapat diperoleh penjelasan bahwa pendekatan yang digunakan dalam merumuskan keuangan negara bersifat multi dimensi dengan melihat dari sisi obyek, subyek, proses, dan tujuan yang hendak dicapai. Menyadari luasnya bidang pengelolaan keuangan negara, Undang-undang Keuangan Negara mengelompokkan ke dalam tiga sub bidang pengelolaan, yaitu sub bidang pengelolaan fiskal, sub bidang pengelolaan moneter, dan sub bidang pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan.

Kendati pengelolaan keuangan negara dikelompokkan ke dalam tiga sub bidang tersebut di atas, pemikiran dichotomis dalam bentuk kekayaan negara yang tidak dipisahkan dengan yang dipisahkan tetap didasarkan pada konsepsi sebagaimana telah dijelaskan dalam artikel terdahulu, yaitu terkait dengan jenis produk atau layanan yang dihasilkan subyek yang bersangkutan dalam bentuk public goods atau private goods.

Pemikiran dimaksud didasarkan pada suatu kenyataan bahwa otoritas keuangan independen merupakan lembaga negara yang secara konsepsi menyusun dan melaksanakan kebijakan untuk kepentingan (perekonomian) nasional yang secara tidak langsung berpengaruh terhadap kesejahteraan masyarakat secara luas. Produk-produk yang dihasilkan oleh otoritas tersebut bukanlah merupakan produk yang hanya dapat dinikmati oleh sekelompok masyarakat yang bersifat eksklusif.

Pemisahan kekayaan dimaksud semata-mata untuk menjamin kemampuannya untuk mengelola kebijakan yang bersifat spesifik, sehingga tidak terkendala oleh pola baku pengelolaan anggaran pemerintah. Oleh sebab itu, anggaran otoritas keuangan independen dimaksud tetap dibawah pengawasan lembaga legislatif (DPR) dan diperiksa oleh Badan Pemeriksa Keuangan.

Mendasarkan pada pola pikir di atas, dan memperhatikan trend yang mulai berkembang pada saat itu, para penyusun Undang-undang Keuangan Negara, mengelompokkan pemerintah daerah, yang secara konsep merupakan otoritas keuangan independen, ke dalam kelompok subyek yang mengelola kekayaan negara yang tidak dipisahkan. Pemikiran tersebut diperkuat pula oleh adanya pendapat para ahli keuangan negara bahwa ditinjau dari segi pengelolaan keuangan, pemerintah daerah merupakan ‘miniatur’ negara. Hal ini jelas terlihat dari peran eksekutif dan legislatif dalam penetapan anggaran pemerintah daerah, maupun dalam struktur organisasi kelembagaan yang memiliki kemiripan.

Dengan mengurai pola pikir para penyusun Undang-undang Keuangan Negara tentang prinsip pemisahan kekayaan negara tersebut di atas, dapat disimpulkan bahwa kekayaan Bank Indonesia merupakan bagian keuangan negara. Kendati status kekayaan negara tersebut dipisahkan dari APBN, pemisahan dimaksud tidak seperti halnya pemisahan yang dilakukan oleh negara untuk tujuan mencari keuntungan (profit oriented) seperti halnya pada perusahaan-perusahaan negara.

Bila diperhatikan, kedudukan Bank Indonesia dalam konstelasi kelembagaan negara memang unik. Bank Indonesia sebagai otoritas moneter juga merupakan lender of the last resort yang pada hakekatnya bertindak sebagai banker’s bank. Itu sebabnya, antara lain, yang menyebabkan Bank Indonesia harus memiliki status badan hukum dan juga memerlukan sejumlah modal dalam operasinya yang berasal dari Pemerintah.

Terkait dengan modal tersebut, sesuai ketentuan pemerintah berhak memperoleh bagian atas keuntungan yang diperoleh dari hasil operasi yang dilakukan oleh Bank Indonesia. Namun sebaliknya, pemerintah mempunyai kewajiban untuk memenuhi modal hingga jumlah yang telah ditetapkan, bila ternyata modal tersebut berkurang.

Dalam kedudukannya sebagai lembaga negara, Bank Indonesia tentunya terikat pada ketentuan pada umumnya ketika membuat keputusan untuk memisahkan kekayaannya, misalnya dengan membentuk yayasan ataupun perusahaan/ perseroan. Dan seperti perusahaan milik negara pada umumnya, kerugian yang mungkin terjadi dalam pengelolaan bukan merupakan kerugian negara sebagai otoritas.


KEY WORDS :

• Dalam Keuangan Negara dikenal otoritas keuangan independen yang menyusun dan/ melaksanakan kebijakan dalam rangka mendukung perekonomian nasional.
• Otoritas keuangan independen tersebut merupakan lembaga negara, yang karena sifat dari tugas dan kewenangannya, diberikan kewenangan untuk mengelola kekayaan negara yang dipisahkan.
• Alasan pemisahan kekayaan negara pada otoritas keuangan independen tidak sama dengan alasan yang digunakan untuk unit-unit usaha pemerintah yang mencerminkan pemerintah sebagai individu dengan motivasi memperoleh keuntungan.

*
* *